ISSN: 2657-800X
search
2026, t. 9, nr 1 (17), poz. 3
2026, vol. 9, No 1 (17), item. 3
2026-06-30
wyświetleń: 193 |

Anna Cynkarzschool

Pochodzenie wykonawców i oferowanych przez nich świadczeń w unijnym prawie zamówień publicznych

prawo administracyjne
prawo cywilne
prawo międzynarodowe
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach C-652/22 Kolin oraz C-266/22 Qingdao przesądził, że wykonawcy z państw trzecich nie mają gwarantowanego dostępu do unijnego rynku zamówień publicznych. Implementująca te wyroki nowelizacja ustawy Prawo zamówień publicznych ujawniła fundamentalny problem, z jakim mierzą się praktycy od czasu ogłoszenia tych wyroków, tj. brak jednoznacznych reguł ustalania pochodzenia (państwowości) wykonawców, a także oferowanych przez nich dostaw, usług i robót budowlanych. Artykuł stanowi próbę odszukania tych reguł na gruncie szerokorozumianego prawa wspólnotowego.


Słowa kluczowe: zamówienia publiczne, wykonawcy z państw trzecich, Instrument Zamówień Międzynarodowych, równe traktowanie, wspólna polityka handlowa.

 

  1. Wstęp
Od momentu przystąpienia Polski do Unii Europejskiej w 2004 r. krajowy rynek zamówień publicznych funkcjonował w oparciu o zasadę równego traktowania wykonawców niezależnie od ich pochodzenia. Praktykę tę zakwestionował Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z 22 października 2024 r. w sprawie Kolin, przesądzając, że wykonawcy z państw trzecich1 nie mają gwarantowanego dostępu do unijnego rynku zamówień publicznych, a zamawiający są uprawnieni do preferencyjnego traktowania wykonawców i świadczeń pochodzących z Unii2.

Stosowanie preferencji unijnych napotyka jednak w praktyce istotne trudności – nie jest bowiem jasne, w jaki sposób należy badać pochodzenie wykonawców oraz oferowanych przez nich świadczeń (robót budowlanych, dostaw i usług). Czy samo miejsce zamieszkania lub siedziba podmiotu może być wystarczającym wyznacznikiem jego pochodzenia? A może należy patrzeć szerzej – jeśli tak, być może zasadne byłoby zbadać rezydencję podatkową, siedziby beneficjentów rzeczywistych, struktury grup kapitałowych czy lokalizacje zakładów produkcji, choć z pewnością nie są to jedyne możliwe punkty odniesienia. I wreszcie: co powinno przesądzić o przypisaniu takiej, a nie innej państwowości, gdy każde z zastosowanych kryteriów wskaże inne miejsce na mapie?

Pytanie to, fundamentalne dla funkcjonowania rynku zamówień publicznych, nie było dotychczas przedmiotem pogłębionej refleksji w literaturze przedmiotu – tymczasem bez rzetelnej analizy teoretycznoprawnej zamawiający i wykonawcy pozostają w stanie niepewności co do reguł, według których należy oceniać pochodzenie wykonawców i ich świadczeń. Niniejsze opracowanie stanowi próbę udzielenia odpowiedzi na postawione wyżej pytania.

  1. Wpływ wyroku ws. Kolin na praktykę udzielania zamówień publicznych

Nie sposób mówić o preferencjach unijnych, nie przybliżając zasadniczych konkluzji wyroku ws. Kolin. Kontekst odgrywa tu bowiem istotną rolę. Na dzień jego ogłoszenia zasadę równego traktowania w p.z.p.3 wyrażał art. 16 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym „Zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców”. W praktyce przepis ten odczytywano jako obejmujący wszystkich wykonawców – zarówno tych z państw członkowskich UE, jak i z państw trzecich.

Dopiero w wyroku ws. Kolin Trybunał doprecyzował – powołując się na treść art. 43 dyrektywy sektorowej4 – że zakresem stosowania tej dyrektywy co do zasady5 nie są objęci wykonawcy z państw trzecich6. Oznacza to, że wykonawcy z państw trzecich nie mają gwarantowanego dostępu do unijnego rynku zamówień publicznych, a przepisy krajowe zrównujące ich status z wykonawcami z państw członkowskich pozostają w sprzeczności z zasadą wyłącznej kompetencji Unii w dziedzinie wspólnej polityki handlowej7. Kilka miesięcy później Trybunał powtórzył ten pogląd w wyroku ws. Qingdao8, wydanym w analogicznym stanie faktycznym9, jednak tym razem ocenianym w świetle przepisów dyrektywy klasycznej10.

Co istotne, w obu tych wyrokach potwierdzono, że – wobec braku aktu Unii, który w sposób generalny nakazywałby albo zakazywałby dopuszczać wykonawców z państw trzecich do postępowań o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonych przez instytucje zamawiające poszczególnych państw członkowskich – decyzja o dopuszczeniu wykonawców z państw trzecich do udziału w danym postępowaniu należy każdorazowo do zamawiającego11.

Trybunał nie odniósł się natomiast wprost do kwestii, czy i w jaki sposób instytucje zamawiające powinny anonsować swoją decyzję w przedmiocie dopuszczenia wykonawców z państw trzecich w dokumentacji postępowania. Wątpliwości w tym zakresie12 podjęte zostały przez Komisję Europejską w opublikowanych przez nią niewiążących wytycznych13. Wskazano w nich, że wykluczenie wykonawcy z państwa trzeciego może nastąpić na każdym etapie postępowania, i to nawet bez wyraźnego, uprzedniego zastrzeżenia tej możliwości w dokumentacji postępowania14.

Formalnie nic nie stało więc na przeszkodzie, aby przepisy p.z.p. w obowiązującym wówczas brzmieniu wykładać zgodnie z wiążącą15 wykładnią regulacji unijnych, jakie ustawa ta implementuje, dokonaną przez Trybunał we wspomnianych wyrokach16.

W literaturze przedmiotu formułowany był jednak postulat, aby kwestię tego dostępu w p.z.p. uregulować17. Spotkał się on z przychylnością ustawodawcy, który – motywując swoje działania dążeniem do zapewnienia skuteczności omawianych orzeczeń Trybunału oraz zagwarantowaniem pewności prawa18 – do ustawy wprowadził m.in. art. 16a oraz 16b p.z.p.19. Uważam jednak, że osiągnięcie zakładanych celów nowelizacji p.z.p. – które same w sobie zasługują oczywiście na pełną aprobatę – może być istotnie utrudnione ze względu na sposób redakcji wspomnianych art. 16a oraz 16b p.z.p.


  1. Reguły ustalania pochodzenia w świetle art. 16a i 16b p.z.p.

O ile art. 16a p.z.p., będący niemalże20 wierną kopią przepisów unijnych dyrektyw, można uznać za pozbawiony poważniejszych kontrowersji, o tyle liczne wątpliwości budzi przepis art. 16b p.z.p., będący już autorską inwencją polskiego prawodawcy.

W ust. 1 tego przepisu ustawodawca wprowadził domniemanie, że wykonawcy, członkowie konsorcjów, podmioty udostępniające zasoby oraz podwykonawcy (również dalsi) z państw trzecich21 nie są ex lege dopuszczeni do udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego; zamawiający mogą jednak dopuścić do udziału w postępowaniu wszystkie lub tylko wybrane kategorie tych podmiotów, pod warunkiem ujawnienia tej decyzji w dokumentach zamówienia lub w ogłoszeniu o zamówieniu. Odmienne rozwiązanie przyjęto w art. 16b ust. 2 p.z.p. w odniesieniu do oferowanych świadczeń – o ile zamawiający nie zastrzeże inaczej, robotom budowlanym, usługom i dostawom z państw trzecich przysługują warunki nie mniej korzystne niż świadczeniom z państw członkowskich i państw objętych umowami o wzajemnej liberalizacji.

Na szczególną uwagę zasługuje jednak sposób, w jaki polski ustawodawca każe określać pochodzenie tych poszczególnych podmiotów oraz oferowanych świadczeń.

Art. 16b ust. 1 pkt 1 p.z.p. traktuje o wykonawcach „którzy prowadzą działalność gospodarczą oraz mają siedzibę albo miejsce zamieszkania” w państwach innych niż państwa członkowskie, państwa GPA22 oraz państwa, z którymi Unia jest związana umowami o wzajemnej liberalizacji (zbiorczo zdefiniowanych jako „państwa trzecie niebędące stronami umów międzynarodowych”)23. Natomiast już w art. 16b ust. 1 pkt 2-5 oraz ust. 2 p.z.p., w odniesieniu do członków konsorcjów, podwykonawców oraz świadczeń, ustawodawca posługuje się pojęciem „pochodzenia”, zapominając o kryterium prowadzenia działalności gospodarczej oraz siedziby (miejsca zamieszkania). Próby racjonalizowania tej terminologicznej niespójności nie przynoszą niestety pożądanych rezultatów24.

Przepisy p.z.p. w obowiązującym brzmieniu nie dają więc ani zamawiającym, ani wykonawcom (niezależnie od ich, nomen omen, pochodzenia) jasnych wytycznych, w jaki sposób należy badać pochodzenie wykonawców oraz oferowanych świadczeń. W konsekwencji zamawiający coraz częściej – powołując się na niedoskonałość art. 16a-16b p.z.p. – samodzielnie formułują kryteria służące odróżnieniu wykonawców unijnych od nieunijnych, co z kolei prowadzi do sporów przed Krajową Izbą Odwoławczą25.

Projektodawca nowelizacji p.z.p. zdaje się być jednak świadomy wątpliwości, jakie mogą się zrodzić po lekturze zaproponowanych przez niego przepisów. W uzasadnieniu projektu nowelizacji wskazano, że „(…) przepisy dyrektyw, podobnie jak projektowany przepis, nie określają, a tym samym nie narzucają reguł, według których należy ustalać miejsce pochodzenia robót budowlanych, dostaw czy usług, dlatego odpowiednich zasad należy poszukiwać w innych aktach prawnych Unii Europejskiej”, wskazując jednocześnie, że „aktem prawnym, które może służyć pomocą w zakresie odnoszącym się do zagadnienia dostępu wykonawców, towarów i usług z państw trzecich do unijnych rynków zamówień publicznych (…)” jest tzw. rozporządzenie IZM26, „(…) które określa sposób ustalania pochodzenia robót budowlanych, dostaw i usług”27.

Nie mam wątpliwości co do dobrych intencji projektodawcy, jednak przedstawione przez niego wskazówki – zwłaszcza z perspektywy adresata przepisów p.z.p. – trudno uznać za w pełni satysfakcjonujące. Zgadzam się natomiast z ogólną tezą zasygnalizowaną przez projektodawcę, że reguł ustalania pochodzenia należy poszukiwać w prawie unijnym.

  1. Pochodzenie dostaw na gruncie prawa wspólnotowego

Rozważania na temat reguł ustalania pochodzenia rozpoczynam od dostaw, ponieważ unijny dorobek w tym zakresie jest relatywnie bogaty. Jak stanowi art. 85 ust. 2 dyrektywy sektorowej, pochodzenie produktów należy ustalać zgodnie z Unijnym Kodeksem Celnym28. Nie ma więc racji projektodawca nowelizacji p.z.p., gdy wskazuje, że na gruncie unijnych dyrektyw zamówieniowych nie ma zasad ustalania pochodzenia i że z tej przyczyny należy inspirować się rozporządzeniem IZM. Faktem jest jednak, że art. 393 ust. 1 pkt 4 p.z.p. (stanowiący implementację ww. przepisu unijnego) od początku swojego istnienia nie uwzględniał odesłania do UKC, a ustawodawca niestety nie wykorzystał nowelizacji p.z.p., aby to przeoczenie skorygować. Niemniej w mojej ocenie nic nie stoi na przeszkodzie, a wręcz jest to wskazane, aby – dokonując wykładni prounijnej – pochodzenie dostaw ustalać zgodnie z regułami określonymi w UKC.

Powyższego wniosku nie podważa też okoliczność, że do UKC nie odnosi się już dyrektywa klasyczna, która przecież nie posiada odpowiednika wspomnianego art. 85 dyrektywy sektorowej. Zgodnie bowiem z art. 59 lit. c UKC, ustanowione w tym akcie reguły określania niepreferencyjnego pochodzenia towarów będą mieć zastosowanie również do „innych środków unijnych odnoszących się do pochodzenia towarów”. Skoro więc, z jednej strony, dyrektywa klasyczna milczy na temat reguł ustalania pochodzenia dostaw, natomiast dyrektywa sektorowa wskazuje na Unijny Kodeks Celny, a jednocześnie wspomniany art. 59 lit. c Unijnego Kodeksu Celnego expressis verbis przewiduje, że akt ten ma mieć zastosowanie nie tylko do potrzeb celnych, to uprawnione zdaje się przyjęcie, że wspomniane przepisy UKC znajdą zastosowanie w odniesieniu do wszystkich zamówień objętych regulacją p.z.p.

  1. Pochodzenie wykonawców, usług i robót budowlanych na gruncie prawa wspólnotowego

Sytuacja komplikuje się, gdy konieczne jest ustalanie pochodzenia wykonawców, a także robót budowlanych oraz usług. W tym zakresie przyznaję rację projektodawcy, że reguł w tym zakresie nie dostarczają dyrektywy sektorowa i klasyczna.

Również w wyrokach ws. Kolin oraz ws. Qingdao Trybunał Sprawiedliwości nie zajął wyraźnego stanowiska co do kryteriów, jakie powinny decydować o pochodzeniu wykonawcy, choć w przypadku obu tych wykonawców o konieczności odrzucenia ich ofert niewątpliwe przesądziła siedziba29. Czy uzasadnia to jednak wniosek, że każdy podmiot mający siedzibę lub miejsce zamieszkania w Unii Europejskiej należy uznawać za pochodzący z Unii na gruncie unijnych dyrektyw zamówieniowych?

Na korzyść takiego kryterium niewątpliwie przemawia jego obiektywny charakter. Choć właściwsze byłoby stwierdzenie, że przemawiają za nim względy pragmatyczne – ustalenie siedziby jest zadaniem obiektywnie łatwym (siedziba podlega wpisowi do rejestru, rejestry są publiczne, ryzyko zafałszowania takich danych w praktyce zdaje się nie istnieć). Z drugiej strony powstaje jednak pytanie: czy siedziba zawsze adekwatnie charakteryzuje rzeczywiste związki wykonawcy z danym państwem (obszarem)? Pytanie to wydaje się tym bardziej zasadne, jeżeli wziąć pod uwagę, jak stosunkowo niewielkiego wysiłku wymaga utworzenie spółki w państwach członkowskich30.

Wątpliwości te sygnalizuje rzecznik generalny A. Rantos w opinii wydanej w sprawie Qingdao31, w której wskazuje, że dyrektywa klasyczna opiera się na założeniu, iż „wykonawcy” mają siedziby w państwie członkowskim32. Rzecznik A. Rantos zwraca dodatkowo uwagę, że podstawę prawną dyrektywy klasycznej33 stanowią art. 53 ust. 1 oraz art. 62 i art. 114 TFUE odnoszące się odpowiednio do swobody przedsiębiorczości, swobody świadczenia usług i przyjęcia środków dotyczących zbliżenia przepisów ustawowych i administracyjnych państw członkowskich. W tym względzie na szczególną uwagę zasługuje art. 54 TFUE, który stanowi, że „(…) spółki założone zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego i mające swą statutową siedzibę, zarząd lub główne przedsiębiorstwo wewnątrz Wspólnoty są traktowane jak osoby fizyczne mające obywatelstwo Państw Członkowskich”. Powołując się na ten przepis Trybunał wielokrotnie – choć nie w odniesieniu do problematyki zamówień publicznych – orzekał, że „Z żadnego przepisu prawa Unii nie wynika jednak, aby pochodzenie wspólników – osób fizycznych lub prawnych – spółek mających siedzibę w Unii miało wpływ na prawo tych spółek do powoływania się na swobodę przedsiębiorczości. (…) status spółki Unii oparty jest na lokalizacji jej siedziby i tworzącym ją porządku prawnym, a nie na przynależności państwowej jej wspólników”34.

Ponieważ jednak zarówno art. 25 dyrektywy klasycznej, jak i art. 43 dyrektywy sektorowej wyraźnie wskazują na obowiązek zapewnienia równego traktowania również tym wykonawcom z państw trzecich, którzy – w zakresie wynikającym z odpowiednich umów – objęci są umowami o wzajemnej liberalizacji, w mojej ocenie niniejsza analiza nie powinna poprzestawać na samej treści art. 54 TFUE. Weryfikacji wymaga bowiem, czy żadna z tych umów nie określa, w sposób autonomiczny względem regulacji TFUE, reguł ustalania pochodzenia wykonawców.

I tak art. IV ust. 2 lit. a GPA stanowi, że „(…) Strona, łącznie z jej podmiotami zamawiającymi, nie może traktować jednego miejscowego dostawcy mniej korzystnie niż innego miejscowego dostawcy ze względu na wysokość zagranicznego udziału lub własności”. Tożsame co do treści postanowienia zawierają również inne umowy bilateralne zawarte przez Unię35. Mogłoby się więc zdawać, że przepisy te wyłączają wszelkie próby ustalania pochodzenia wykonawców np. przez pryzmat ich struktury właścicielskiej (lub w oparciu o jakiekolwiek inne kryteria niż siedziba czy miejsce zamieszkania).

Na uwagę w tym kontekście zasługuje jednak rozporządzenie 654/201436, które w założeniu ma służyć m.in. egzekwowaniu praw Unii w obszarze zamówień publicznych – w szczególności, gdy swoich zobowiązań nie dotrzymuje państwo-strona GPA37. Jakkolwiek środki zaradcze, jakie przewiduje to rozporządzenie, mogą być wprowadzone wyłącznie przez Komisję w drodze aktów wykonawczych, to jednak warto odnotować, że w akcie tym prawodawca wyraźnie przewidział możliwość weryfikowania pochodzenia usług38 oferowanych na rynku zamówień publicznych przez osoby prawne (w szczególności spółki), z uwzględnieniem innych kryteriów niż tylko siedziba39. W świetle tego rozporządzenia, o pochodzeniu osób prawnych powinno decydować nie tylko państwo, którym dana osoba prawna została utworzona lub w inny sposób zorganizowana lecz również państwo, w którym osoba ta prowadzi istotną działalność gospodarczą40. Natomiast w przypadku, gdy osoba prawna nie prowadzi istotnej działalności gospodarczej bezpośrednio i skutecznie powiązanej z gospodarką państwa członkowskiego, w którym została ustanowiona, za państwo jej pochodzenia należy uznać państwo pochodzenia osób fizycznych lub prawnych, które są właścicielami tej osoby prawnej lub sprawują nad nią kontrolę41. Omawiana regulacja potwierdza więc, że prawodawca unijny ma świadomość, że samo kryterium siedziby może być niemiarodajne dla określenia rzeczywistego pochodzenia podmiotu zbiorowego (osób prawnych).

Zbliżone, choć nieidentyczne, reguły ustalania pochodzenia wykonawców i usług określa rozporządzenie IZM, które, jak już wspomniano, projektodawca nowelizacji p.z.p. wskazuje zamawiającym jako źródło inspiracji w zakresie weryfikowania pochodzenia wykonawców.

Do rozporządzenia tego odwoływał się też zresztą rzecznik A. Rantos, który w opinii ws. Qingdao wskazywał, że choć rozporządzenie IZM „(…) nie ma zastosowania do sporu w postępowaniu głównym ratione temporis”42, tak stanowiło dla niego punkt odniesienia w procesie wykładni art. 25 dyrektywy klasycznej43. Z kolei Trybunał Sprawiedliwości do rozporządzenia IZM odwołał się w celu uzasadnienia poglądu, że Unia ma wyłączną kompetencję w zakresie wspólnej polityki handlowej, co obejmuje również wyłączne prawo do regulowania dostępu wykonawców z państw trzecich do unijnych zamówień publicznych – zastrzegając jednocześnie, że w dacie zaistnienia sporu rozporządzenie to nie miało jeszcze zastosowania44.

Być może właśnie pod wpływem inspiracji ustaleniami Trybunału czy rzeczników, Komisja Europejska45 oraz Urząd Zamówień Publicznych46 traktują rozporządzenie IZM nie jako wiążący zestaw reguł, lecz właśnie jako źródło inspiracji dla zamawiających w zakresie ustalania pochodzenia wykonawców, usług, robót budowlanych lub dostaw47. Formułując ten pogląd UZP48 – podobnie zresztą jak Krajowa Izba Odwoławcza49 – zdaje się bowiem koncentrować na fakcie, że rozporządzenie IZM przyznaje Komisji Europejskiej uprawnienie do przyjmowania tzw. środków IZM, za pomocą których Komisja może – w sposób władczy, tj. ingerując w generalną swobodę zamawiających – ograniczać dostęp wykonawców, towarów lub usług pochodzących z państw trzecich do unijnego rynku zamówień publicznych50.

Zarówno Komisja, jak i UZP czy KIO pomijają jednak, że w świetle art. 1 ust. 2 rozporządzenia IZM, rozporządzenie to ma zastosowanie do wszystkich zamówień objętych dyrektywą klasyczną oraz sektorową. Ponadto prawodawca unijny wyraźnie rozróżnia, że o ile środek IZM stosuje się wyłącznie do postępowań o udzielenie zamówienia publicznego objętych danym środkiem IZM (i wszczętych pomiędzy wejściem w życie tego środka a jego wygaśnięciem, wycofaniem lub zawieszeniem), o tyle samo rozporządzenie ma zastosowanie do postępowań o udzielenie zamówienia publicznego wszczętych po jego wejściu w życie51.

Powyższe może stanowić argument na rzecz uznania, że art. 3 rozporządzenia IZM – określający reguły ustalania pochodzenia wykonawców, usług, dostaw i robót budowlanych – ma zastosowanie do wszystkich postępowań o udzielenie zamówienia wszczętych po wejściu w życie rozporządzenia IZM52 – niezależnie od tego, czy postępowania te są objęte środkiem IZM, czy też nie. Domyślam się natomiast, że nieufność wobec tej tezy może wzbudzać w szczególności przywołane wcześniej stanowisko Komisji wyrażone w Wytycznych ws. Kolin.

Należy więc podkreślić, że pomimo niewątpliwie szczególnej rangi Komisji Europejskiej jako podmiotu inicjującego unijny proces ustawodawczy, stanowiska przez nią formułowane nie są jednak źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Dla zrekonstruowania intencji prawodawcy unijnego pomocna może być natomiast analiza procesu legislacyjnego, w toku którego przyjęto rozporządzenie IZM w obecnym brzmieniu. W tym kontekście warto wskazać, że pierwszy projekt IZM53 nie tylko określał zasady określania pochodzenia towarów i usług pochodzących z UE, ale też – odmiennie niż rozporządzenie IZM – przewidywał dwa mechanizmy ochrony unijnego rynku zamówień: scentralizowany (pierwowzór tzw. środka IZM) oraz zdecentralizowany. W ramach mechanizmu zdecentralizowanego zamawiający (pod nadzorem KE) mieli być uprawnieni do samodzielnego wykluczania ofert mających za przedmiot towary i usługi nieobjęte zobowiązaniami międzynarodowymi54. Inicjatywa legislacyjna unijnego prawodawcy od początku zakładała więc, że określone w tym akcie reguły ustalania pochodzenia będą stosowane również przez instytucje zamawiające z ich własnej inicjatywy55.

Na zasadność stosowania art. 3 rozporządzenia IZM do wszystkich postępowań o udzielenie zamówienia publicznego może wskazywać również okoliczność, że – jak już wspomniałam – Trybunał w wyroku ws. Kolin, jak i rzecznicy generalni w opiniach ws. Kolin i ws. Qingdao odmówili stosowania rozporządzenia IZM, uznając, że nie ma ono zastosowania ratione temporis, a nie z tego względu, że nie reguluje ono materii będącej przedmiotem sporu (ratione materiae).

Wreszcie – choć mam świadomość, że nie jest to argument przesądzający – za stosowaniem art. 3 rozporządzenia IZM do wszystkich postępowań (nawet jeśli tylko per analogiam) przemawia również potrzeba jednolitego stosowania prawa UE. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie TSUE: „(…) z wymogu jednolitego stosowania prawa Unii oraz zasady równego traktowania wynika, że treść przepisu prawa Unii - który nie zawiera wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich do celów ustalenia jego znaczenia i zakresu - powinna zwykle w całej Unii być przedmiotem autonomicznej i jednolitej wykładni, której należy dokonywać z uwzględnieniem nie tylko treści tego przepisu, ale także jego kontekstu i celów realizowanych przez regulację, której jest częścią”56. Brak jednolitych reguł ustalania pochodzenia prowadziłby zaś do sytuacji, w której ten sam podmiot mógłby zostać zakwalifikowany jako wykonawca unijny w jednym państwie członkowskim, a jako wykonawca z państwa trzeciego – w innym, co czyniłoby gwarancję równego traktowania wykonawców na wspólnym rynku zamówień iluzoryczną.

  1. Zasady ustalania pochodzenia na gruncie IZM

Jeżeli więc przyjąć, że pochodzenie wykonawców, jak również dostaw, usług czy robót budowlanych należy ustalać zgodnie z art. 3 rozporządzenia IZM, warto przeanalizować, jakie reguły pochodzenia ustanawia ten przepis.

Treść art. 3 ust. 4 rozporządzenia IZM potwierdza dotychczasowe ustalenia, że pochodzenie towaru należy ustalać zgodnie z Unijnym Kodeksem Celnym (tj. w szczególności jego art. 60). Pochodzenie usług, tak samo zresztą jak pochodzenie robót budowlanych57, należy natomiast ustalać na podstawie pochodzenia świadczącego ją wykonawcy58.

Rozporządzenie IZM – podobnie jak omówione wcześniej rozporządzenie 654/2014 – w zakresie pochodzenia wykonawców przewiduje odrębne kryteria w zależności od ich statusu. W przypadku osób fizycznych za miejsce pochodzenia uznaje się państwo obywatelstwa albo miejsce stałego pobytu. Ustalenie pochodzenia osób prawnych jest już procesem bardziej złożonym i może wymagać weryfikacji szeregu czynników.

Zasadniczo bowiem państwem pochodzenia osoby prawnej jest państwo, w którym osoba ta została utworzona lub w inny sposób zorganizowana oraz na którego terytorium prowadzi istotną działalność gospodarczą. Samo rozporządzenie nie precyzuje wprawdzie, jak należy ustalać, czy dana osoba prawna prowadzi na terenie państwa swojej siedziby istotną działalność gospodarczą, niemniej pomocny w tym zakresie może być komunikat Komisji Europejskiej, w którym wskazuje ona, że „(…) kryterium istotnej działalności gospodarczej służy uniknięciu ewentualnego obchodzenia środków IZM przyjętych na podstawie omawianego rozporządzenia poprzez otwieranie przez osoby fizyczne lub prawne pochodzące z państwa objętego środkiem IZM przedsiębiorstw fasadowych lub przedsiębiorstw «skrzynka pocztowa» na terytorium państwa innego niż państwo objęte środkiem IZM”59. Natomiast celem wykazania, że wykonawca prowadzi istotną działalność gospodarczą na terenie danego państwa, może on powoływać się na rodzaj działalności gospodarczej, jej skalę, jak również skalę inwestycji kapitałowych w tym państwie, okres istnienia w tym państwie czy odprowadzanie w nim podatków. Jednocześnie Komisja podkreśla, że nie są to jedyne kryteria, jakie należy brać pod uwagę – przeciwnie, zamawiający powinien dokonać wszechstronnej analizy działalności tego podmiotu na obszarze danego państwa, uwzględniając specyfikę danego przypadku.

Dopiero w przypadku uznania, że wykonawca nie prowadzi istotnej działalności w państwie, zgodnie z którego prawem został on utworzony, zamawiający może brać pod uwagę strukturę właścicielską tego wykonawcy, tj. miejsce pochodzenia osoby lub osób, które mogą wywierać, bezpośrednio lub pośrednio, dominujący wpływ na tę osobę prawną z racji bycia właścicielem tej osoby prawnej, posiadania w niej udziału finansowego lub zasad, które rządzą tą osobą prawną. Przesłanka dominującego wpływu będzie spełniona, gdy dana osoba (osoby) pośrednio lub bezpośrednio posiadają większość subskrybowanego kapitału osoby prawnej, kontrolują większość głosów przypadających na udziały lub akcje przez nią wyemitowane lub mogą powołać więcej niż połowę członków w jednym z jej organów (administracyjnym, nadzorczym lub zarządzającym).

  1. Zakończenie

Niezależnie od tego, czy podzielimy stanowisko Komisji Europejskiej, UZP oraz KIO – traktując rozporządzenie IZM jedynie jako źródło inspiracji – czy też uznamy, że ustanawia ono jednolite reguły ustalania pochodzenia wykonawców i ich świadczeń, wiążące we wszystkich postępowaniach prowadzonych na podstawie dyrektywy klasycznej bądź sektorowej, analiza tego aktu dostarcza praktycznie użytecznych wskazówek. Rozporządzenie to otwieram bowiem przestrzeń do refleksji nad wartościami, jakimi kieruje się prawodawca unijny regulując dostęp podmiotów z państw trzecich do wspólnego rynku zamówień publicznych.

W szczególności należy zauważyć, że przyjęte w art. 3 tego rozporządzenia zasady ustalania pochodzenia wykonawców, choć modyfikują traktatową regułę, zgodnie z którą podmiotem unijnym jest jednostka utworzona zgodnie z prawem państwa członkowskiego i posiadająca na jego terytorium siedzibę statutową, nie odchodzą od niej całkowicie. Kryterium siedziby nadal odgrywa istotną rolę przy ocenie powiązań z rynkiem unijnym, choć nie ma już charakteru wyłącznego. Prawodawca unijny świadomie unika przy tym automatycznego utożsamiania pochodzenia osób prawnych z miejscem zamieszkania czy obywatelstwem osób fizycznych sprawujących nad nimi kontrolę – okoliczności te podlegają badaniu dopiero wówczas, gdy dany podmiot nie prowadzi rzeczywistej i istotnej działalności w państwie swojego utworzenia. Jeżeli natomiast warunek ten jest spełniony, struktura właścicielska i lokalizacja podmiotów dominujących pozostają prawnie irrelewantne. Podobną logikę można dostrzec w przypadku reguł ustalania pochodzenia dostaw – przepisy Unijnego Kodeksu Celnego odwołują się do kryterium państwa ostatniego istotnego, ekonomicznie uzasadnionego przetworzenia lub obróbki, nie wymagają natomiast, aby wszystkie komponenty lub surowce pochodziły z jednego państwa.

Powyższe prowadzi do wniosku, że celem prawodawcy unijnego nie jest zerwanie globalnych powiązań gospodarczych, lecz wzmocnienie rzeczywistych i trwałych więzi ekonomicznych z rynkiem wewnętrznym. Podejście to wpisuje się w coraz wyraźniej artykułowane w ostatnich latach postulaty, aby zamówienia publiczne traktować jako instrument wspierania unijnej gospodarki, budowania jej odporności, ograniczania szkodliwych zależności oraz zwiększania strategicznej autonomii i konkurencyjności60.

Nie zmienia to jednak faktu, że reguły ustalania pochodzenia wykonawców i ich świadczeń, mające bezpośredni wpływ na dostęp do rynku odpowiadającego za niemal 14% unijnego PKB61, nie powinny pozostawać przedmiotem domysłów ani rozbieżnych interpretacji. Z tego względu należy postulować, aby prawodawca unijny rozstrzygnął tę materię niezwłocznie i w sposób możliwie jednoznaczny.



Bibliografia
Bogdanowicz Piotr, Z małej chmury duży deszcz – uwagi na tle wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 22.10.2024 r., C-652/22, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AŞ przeciwko Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave, „EPS” 2025, nr 4, s. 33–39.
Dzierżanowski Włodzimierz, Skutki wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie C-652/22 dla udziału wykonawców z państw trzecich w postępowaniu o udzielenie zamówienia w kraju członkowskim Unii Europejskiej, „PS” 2025, nr 4, s. 44–57.
Miąsik Dawid, Instytucja pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości w praktyce Sądu Najwyższego RP, „RPEiS” 2020, nr 1, s. 17–35.
Telles Pedro, The Commission’s Q&A on Kolin and Qingdao leaves many questions unanswered, https://www.telles.eu/the-commissions-q-a-on-kolin-and-qingdao-leaves-many-questions-unanswered/ (dostęp: 2 maja 2026 r.).


[PRZYPISY]

1 Tj. z państw niebędących państwami członkowskimi UE – dalej odpowiednio: państwa trzecie oraz państwa członkowskie.

2 Wyrok TSUE (wielka izba) z 22 października 2024 r., Kolin, C-652/22, EU:C:2024:910 – dalej: wyrok ws. Kolin.

3 T.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1320 z późn. zm.

4 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylająca dyrektywę 2004/17/WE (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 94, str. 243 z późn. zm.) – dalej: dyrektywa sektorowa.

5 Tj. w zakresie, w jakim państwa te nie są związane z Unią umowami międzynarodowymi gwarantującymi na zasadzie wzajemności i równości dostęp do rynku zamówień publicznych – dalej: umowy o wzajemnej liberalizacji. Aktualny wykaz umów o wzajemnej liberalizacji można znaleźć pod adresem: https://single-market-economy.ec.europa.eu/single-market/public-procurement/international-public-procurement/bilateral-relations-non-eu-countries_en (dostęp 2.05.2026 r.).

6 Wyrok ws. Kolin, pkt 45-47.

7 Wyrok ws. Kolin, pkt 61-67.

8 Wyrok TSUE z 13 marca 2025 r., CRRC Qingdao, C-266/22, EU:C:2025:178 – dalej: wyrok ws. Qingdao.

9 Z tą różnicą, że wyrok ws. Kolin dotyczył pojedynczego wykonawcy pochodzącego z państwa trzeciego (Turcji), podczas gdy wyrok ws. Qingdao koncentrował się na sytuacji prawnej konsorcjum złożonego z wykonawcy z państwa członkowskiego UE (Rumunii) oraz wykonawcy z państwa trzeciego (Chin).

10 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylająca dyrektywę 2004/18/WE (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 94, str. 65 z późn. zm.) – dalej: dyrektywa klasyczna.

11 Wyrok ws. Kolin, pkt 63; wyrok ws. Qingdao, pkt 67.

12 Co ciekawe, Urząd Zamówień Publicznych (dalej: UZP) początkowo stał na stanowisku, że w przypadku braku jakiejkolwiek informacji w tym zakresie w dokumentach zamówienia należy uznać, iż zamawiający nie ogranicza dostępu do zamówienia wykonawcom z państw trzecich (zob. UZP, Udział wykonawców z państw trzecich w świetle wyroku TSUE w sprawie C-652/22, https://www.gov.pl/web/uzp/udzial-wykonawcow-z-panstw-trzecich-w-swietle-wyroku-tsue-w-sprawie-c-65222 [dostęp: 2.05.2026 r.]). Powody, ze względu na które pogląd ten należy uznać za nieprawidłowy szczegółowo omawia W. Dzierżanowski – zob. W. Dzierżanowski, Skutki wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie C-652/22 dla udziału wykonawców z państw trzecich w postępowaniu o udzielenie zamówienia w kraju członkowskim Unii Europejskiej, "PS” 2025, nr 4, s. 44-57.

13 Komisja Europejska, Q&A: Participation in the EU procurement market of bidders from non-covered third countries (cases C-652/22, Kolin, and C-266/22, Qingdao), https://public-buyers-community.ec.europa.eu/resources/qa-participation-eu-procurement-market-bidders-non-covered-third-countries-cases-c-65222 (dostęp: 2.05.2026 r.) – dalej: Wytyczne ws. Kolin.

14 Wytyczne ws. Kolin, pkt 5.3.

15 Wyrok ws. Kolin oraz wyrok ws. Qingdao zostały wydane w trybie prejudycjalnym (art. 267 TFUE), właściwym do orzekania o wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. Wykładnia ta wiąże sądy państw członkowskich – zob. np. D. Miąsik, Instytucja pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości w praktyce Sądu Najwyższego RP, „RPEiS” 2020, nr 1, s. 20, który wskazuje, że „Zasada związania wykładnią prawa unijnego dokonaną przez TS innych sądów niż sąd pytający ma oparcie w funkcjach postępowania prejudycjalnego (…) oraz służy zapewnieniu poszanowania autonomii prawa unijnego względem prawa krajowego. Zasada ta wynika zarówno pośrednio (w ramach instytucji acte éclairé), jak i bezpośrednio z orzecznictwa TS”.

16 Jakkolwiek art. 43 dyrektywy sektorowej (vel art. 25 dyrektywy klasycznej) nie miał wówczas swojego literalnego odpowiednika w p.z.p., tak nie powinno budzić wątpliwości, że brak ten nie stał na przeszkodzie wdrożeniu wytycznych wyroku ws. Kolin (tak np. wyrok TSUE z 15 listopada 2001 r., KWE p. Republice Włoskiej, C-49/00, ECLI:EU:C:2001:611, pkt 21, w którym Trybunał wskazał: „Transponowanie dyrektywy do prawa krajowego nie wymaga koniecznie, by jej przepisy zostały dosłownie odtworzone w szczególnej, wyraźnej regulacji ustawowej lub akcie wykonawczym; wystarczający może być ogólny kontekst prawny, pod warunkiem że skutecznie gwarantuje on pełne stosowanie dyrektywy w dostatecznie jasny i dokładny sposób”).

17 Tak np. P. Bogdanowicz, Z małej chmury duży deszcz – uwagi na tle wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 22.10.2024 r., C-652/22, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ przeciwko Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave, "EPS" 2025, nr 4, s. 33-39, który potrzebę takiej nowelizacji uzasadniał względami pewności i przejrzystości prawa.

18 Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi, druk sejmowy nr 1302, Sejm RP – dalej: uzasadnienie projektu nowelizacji.

19 Ustawa z 9 lipca 2025 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. poz. 1165) – dalej: nowelizacja p.z.p.

20 Z drobnym zastrzeżeniem, że Polska wersja językowa dyrektyw traktuje o "robotach budowlanych, dostawach, usługach i wykonawcach Unii", pomijając całkowicie frazę "pochodzących z", podobnie zresztą jak angielska ("works, supplies, services and economic operators of the Union"), niemiecka ("auf Bauleistungen, Lieferungen, Dienstleistungen und Wirtschaftsteilnehmer aus der Europäischen Union") czy francuska ("aux travaux, aux fournitures, aux services et aux opérateurs économiques de l'Union"), które mówią o robotach budowlanych, dostawach, usługach i wykonawcach "z Unii".

21 Doprecyzowując: w zakresie w jakim dane zamówienie nie jest objęte umową o wzajemnej liberalizacji pomiędzy danym państwem trzecim a Unią.

22 Porozumienie w sprawie zamówień publicznych, sporządzone w Marrakeszu 15.04.1994 r. (Dz. U. WE L 336, s. 273 ze zm.) – dalej: GPA.

23 Nawiasem mówiąc ustawodawca zdaje się przy tym całkowicie zapominać, że państwa trzecie będące stronami umów o wzajemnej liberalizacji są dopuszczone do rynku zamówień publicznych tylko w zakresie, w jakim przewidują to te umowy. Tymczasem art. 16b ust. 1 pkt 1 p.z.p. może być odczytywany jako przyznający takim państwom dostęp absolutny, a więc bez uwzględnienia wskazanych ograniczeń wynikających z zakresu ich zobowiązań. Wprawdzie nieścisłość ta może zostać w mojej ocenie usunięta w procesie wykładni, stosując reguły wykładni systemowej, w szczególności poprzez odwołanie do art. 16a p.z.p. oraz odpowiednich regulacji dyrektyw (klasycznej i sektorowej), niemniej stanowi ona kolejny przykład niedoskonałości legislacyjnej analizowanej regulacji.

24 Przyjmując założenie o racjonalności prawodawcy, należałoby bowiem uznać, że każde wprowadzone przez niego zróżnicowanie należy uznać za celowe, a tym samym wymagające uwzględnienia w toku wykładni. Niemniej nie dostrzegam rozsądnych argumentów (systemowych, celowościowych), aby w odmienny sposób ustalać pochodzenie samodzielnych wykonawców, a odmiennie np. wykonawców będących członkami konsorcjum.

25 Zob. np. wyrok KIO z 29 października 2025 r., KIO 3917/25 lub wyrok KIO z 9 lutego 2026 r., KIO 5619/25.

26 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/1031 z 23 czerwca 2022 r. w sprawie dostępu wykonawców, towarów i usług z państw trzecich do unijnych rynków zamówień publicznych i koncesji oraz procedur wspierających negocjacje dotyczące dostępu unijnych wykonawców, towarów i usług do rynków zamówień publicznych i koncesji państw trzecich (Instrument Zamówień Międzynarodowych - IZM) (Dz. U. UE. L. z 2025 r. poz. 1197) – dalej: rozporządzenie IZM.

27 Rozporządzenie to określa też sposób ustalania pochodzenia wykonawców, jednak ten fakt projektodawca nowelizacji p.z.p. już przemilczał.

28 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 z 9 października 2013 r. ustanawiające unijny kodeks celny (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 269, str. 1 z późn. zm.) – dalej: Unijny Kodeks Celny lub UKC. W praktyce chodzi jednak przede wszystkim o art. 60 UKC oraz Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2015/2446 z 28 lipca 2015 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 w odniesieniu do szczegółowych zasad dotyczących niektórych przepisów unijnego kodeksu celnego (Dz. U. UE. L. z 2015 r. Nr 343, str. 1 z późn. zm.), wydane na podstawie art. 62 UKC. Pozostałe przepisy tytułu II rozdziału 2 tego rozporządzenia regulują specyficzne zasady dot. określania pochodzenia towarów na potrzeby celne/taryfowe i w związku z tym w praktyce nie będą mieć one zastosowania w zakresie regulowanym p.z.p.

29 Na dzień wyrokowania przez TSUE, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ miał siedzibę w Turcji, zaś CRRC Qingdao Sifang Co. Ltd – w Chinach.

30 Okoliczność ta zdaje się nie umknęła autorom przywołanego na wstępie programu „Local Content. Z korzyścią dla Polski”, którzy definiując komponent krajowy zamiast zero-jedynkowego kryterium opowiedzieli się za koniecznością wielokryterialnej analizy, która poza siedzibą ma uwzględniać m.in. miejsce prowadzenia nieprzerwanej działalności przez okres co najmniej trzech lat, siedzibę jednostkę dominującej, miejsce wykonywania głównego przedmiotu działalności, rezydencję podatkową, miejsce generowania większości przychodów czy strukturę zatrudnienia w danym państwie.

31 Opinia rzecznika generalnego A. Rantosa przedstawiona 11 maja 2023 r. w sprawie Qingdao, C-266/22. (ECLI:EU:C:2023:399) – dalej: opinia ws. Qingdao.

32 Opinia ws. Qingdao, pkt 70. Siedzibę jako podstawę do rozróżnienia pochodzenia wykonawców wielokrotnie wskazywał również rzecznik generalny A.M. Collins w opinii ws. Kolin – opinia rzecznika generalnego A. M. Collinsa przedstawiona 7 marca 2024 r. w sprawie Kolin, C-652/22. (ECLI:EU:C:2024:212) – dalej: opinia ws. Kolin.

33 Tak samo zresztą jak dyrektywy sektorowej, która jednak nie stanowiła postawy prawnej rozpoznawanego w wyroku ws. Qingdao sporu.

34 Tak np. przywoływany w opinii ws. Qingdao wyrok TSUE z 1 kwietnia 2014 r., Felixstowe Dock, C-C-80/12, ECLI:EU:C:2014:200, pkt 40.

35 Zob. np. art. 9.4. ust. 2 umowy o wolnym handlu między UE a Republiką Singapuru (Dz. U. UE. L. z 2019 r. Nr 294, str. 3 z późn. zm.), art. 2 ust. 2 załącznika IX do umowy o wolnym handlu między UE i jej państwami członkowskimi a Republiką Korei (Dz. U. z 2016 r. poz. 240), art. 10.1 rozdziału 10. umowy o partnerstwie gospodarczym między UE a Japonią (Dz. U. UE. L. z 2018 r. Nr 330, str. 3 z późn. zm.) (który to przepis odwołuje się do stosowania postanowień GPA mutatis mutandis) czy art. 20.6 ust. 2 nieobowiązującej jeszcze umowy o partnerstwie między UE i jej państwami członkowskimi a Wspólnym Rynkiem Południa, Republiką Argentyńską, Federacyjną Republiką Brazylii, Republiką Paragwaju i Wschodnią Republiką Urugwaju, z drugiej strony (Dz. U. UE. L. z 2026 r. poz. 186) (tzw. umowa Mercosur).

36 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 654/2014 z 15 maja 2014 r. dotyczące wykonywania praw Unii w zakresie stosowania i egzekwowania zasad handlu międzynarodowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 3286/94 ustanawiające procedury wspólnotowe w zakresie wspólnej polityki handlowej w celu zapewnienia wykonania praw Wspólnoty zgodnie z zasadami handlu międzynarodowego, w szczególności tymi ustanowionymi pod auspicjami Światowej Organizacji Handlu (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 189, str. 50 z późn. zm.) – dalej: rozporządzenie 654/2014.

37 Rozporządzenie 654/2014, motyw 6 preambuły.

38 Choć w praktyce dotyczy to również pochodzenia robót budowlanych, gdyż na gruncie GPA pojęcie usług obejmuje również tzw. usługi budowlane (zob. art. I lit. r. GPA).

39 W przypadku osób fizycznych prawodawca każe natomiast weryfikować posiadane obywatelstwo lub miejsce stałego pobytu – zob. art. 6 ust. 2 lit. a rozporządzenia 654/2014.

40 Rozporządzenie 654/2014, art. 6 ust. 2 lit. a i b.

41 Rozporządzenie 654/2014, art. 6 ust. 2 in fine.

42 Wyrok ws. Qingdao dotyczył postępowania o udzielenie zamówienia ogłoszonego przez rumuński urząd ds. reformy kolejnictwa w dniu 3 kwietnia 2020 r. Rozporządzenie IZM zostało natomiast przyjęte dopiero 2 lata później, 23 czerwca 2022 r. Podobny pogląd formułował też rzecznik A.M. Collins w opinii ws. Kolin (postępowanie o udzielenie zamówienia, którego dotyczył wyrok ws. Kolin, zostało wszczęte przez chorwacką instytucję zamawiającą w dniu 7 września 2020 r., a zatem na dwa lata przed wejściem w życie rozporządzenia IZM – zob. Opinia ws. Kolin, przypis 18).

43 Opinia ws. Qingdao, pkt 67.

44 Wyrok ws. Kolin, pkt 59.

45 Zob. Wytyczne ws. Kolin, pkt 2.1., gdzie wskazano „In this respect, Article 3 of the International Procurement Instrument Regulation (‘IPI’) and point 1 of the IPI Guidelines, which refers to the determination of the origin of economic operators for the purposes of the application of that Regulation, may be used as an inspiration for determining the origin of economic operators” (brak oficjalnego tłumaczenia).

46 Zob. UZP, Pytania i odpowiedzi dotyczące udziału wykonawców z państw trzecich, https://www.gov.pl/web/uzp/pytania-i-odpowiedzi-dotyczace-udzialu-wykonawcow-z-panstw-trzecich (dostęp: 2.05.2026 r.).

47 Stanowisko Komisji w tym zakresie słusznie krytykował m.in. P. Telles podnosząc, że „One would imagine procurers would look for legal commands and legal certainty when making key decisions on their procurement processes, but apparently inspiration will have to do. Either the Commission sees Article 3 of the IPI as appropriate or not. It should state so and not offer it as inspiration” – zob. P. Telles, The Commission's Q&A on Kolin and Qingdao leaves many questions unanswered, https://www.telles.eu/the-commissions-q-a-on-kolin-and-qingdao-leaves-many-questions-unanswered/ (dostęp: 2.05.2026 r.).

48 Zob. UZP, Udział…, s. 1.

49 Zob. np. wyrok KIO z 9.02.2026 r., KIO 5619/25, gdzie Izba wskazała, że „Regulacje unijne, w tym Rozporządzenie IZM, które co prawda nie ma w niniejszej sprawie zastosowania ale może służyć pomocą w ustalaniu pochodzenia wykonawcy (…)” oraz „Rozporządzenie IZM w kontekście sposobu rozumienia «pochodzenia wykonawcy» nie ma bezpośredniego zastosowania i nadaje uprawnienie Komisji Europejskiej do przyjęcia środka IZM to jednak sam środek IZM dotyczy właśnie ograniczenia dostępu wykonawców, towarów i usług z państw trzecich do unijnych rynków zamówień publicznych, stąd pomocnicze wykorzystanie tej regulacji dla ustalenia pochodzenia wykonawcy jest zdaniem Izby uzasadnione”.

50 Szczegółowe zasady stosowania środka IZM – zob. art. 6 rozporządzenia IZM.

51 Rozporządzenie IZM, art. 1 ust. 4, zd. 1-2.

52Tj. od 29 sierpnia 2022 r.

53 Zob. wniosek ustawodawczy Komisji Europejskiej COM/2012/0124 final – dalej: projekt IZM z 2012 r.

54 Zob. Projekt IZM z 2012 r., art. 6.

55 Ostatecznie prawodawca unijny odstąpił od uregulowania ww. mechanizmu zdecentralizowanego ze względu na, jak sam wskazał, uwagi zgłaszane w tym zakresie przez państwa członkowskie – zob. wniosek ustawodawczy Komisji Europejskiej COM(2016) 34 final.

56 Zob. np. wyrok TSUE z 18 stycznia 1984 r., Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, pkt 11.

57 Rozporządzenie IZM, art. 2 ust. 2.

58 Rozporządzenie IZM, art. 3 ust. 4 zd. 2.

59 Nota bene są to kolejne wytyczne, w których Komisja zasięg stosowania rozporządzenia IZM ogranicza wyłącznie do zamówień objętych środkiem IZM. Zob. Komunikat KE, Wytyczne dotyczące ułatwienia stosowania rozporządzenia w sprawie IZM* przez instytucje zamawiające i podmioty zamawiające oraz wykonawców (2023/C 64/04) – dalej: Komunikat ws. IZM.

60 Tak np. zob. rezolucja Parlamentu Europejskiego z 9 września 2025 r. w sprawie zamówień publicznych (2024/2103(INI).