Wacław Komarnicki o Konstytucji Kwietniowej

            Okres dwudziestolecia międzywojennego był niezwykle istotny dla rozwoju polskiej myśli konstytucyjnej. To czas kształtowania się i jednocześnie ścierania różnorodnych programów, poglądów, koncepcji, projektów, których autorami byli przedstawiciele prężnie rozwijających się ośrodków politycznych, prawniczych i naukowych. Wywodzili się z nich także czołowi polscy konstytucjonaliści, często autentycznie zaangażowani w odbudowę i reformę struktur państwowych i bezkompromisowo wyrażający swoje krytyczne opinie. Ustrój II Rzeczypospolitej przeszedł dynamiczną drogę zmian - od parlamentarnej republiki z przewagą władzy ustawodawczej, do skupienia większości prerogatyw w rękach prezydenta "odpowiedzialnego jedynie przed Bogiem oraz przed historią". Przemiany te bacznie obserwował i komentował Wacław Komarnicki.

            Wacław Komarnicki (1891–1954) był wybitnym polskim prawnikiem i naukowcem. Specjalizował się w prawie konstytucyjnym i działał w administracji rządowej w czasie II i III kadencji II Rzeczypospolitej Polskiej (1918–1939). Wykształcenie zdobył we Lwowie oraz w Dorpacie. Wykładał prawo na Uniwersytecie Stefana Batorego w Wilnie, gdzie został profesorem, a także w Szkole Nauk Politycznych w Warszawie. Komarnicki był członkiem Polskiej Akademii Nauk, działaczem politycznym i Ministrem Sprawiedliwości w polskim rządzie na uchodźstwie w Londynie, gdzie później zmarł. Istotne są jego badania naukowe i osobisty wkład w prace nad Konstytucją marcową z 1921 r.  (jej nowelizacją z sierpnia 1926 roku) i Konstytucją kwietniową 1935 r. Pełnił mandat poselski z ramienia Stronnictwa Narodowego (1928–1935). W Sejmie zajmował się głównie problematyką konstytucyjną i oświatową^[1].

W marcu 1934 r. Senacka Komisja Konstytucyjna zaprosiła Michała Bobrzyńskiego, Stanisława Starzyńskiego i Wacława Komarnickiego w charakterze ekspertów do udziału w obradach nad projektem Ustawy Zasadniczej. W referacie przedstawionym na forum Komisji w dniu 13 grudnia 1934 r. W. Komarnicki odniósł się zarówno do treści sejmowego projektu, jak i poprawek proponowanych przez senatora Wojciecha Rostworowskiego — referenta Komisji Konstytucyjnej Senatu^[2]. Co prawda opinia ta była wygłoszona jeszcze przed uchwaleniem Konstytucji kwietniowej, ale była ona najbardziej obszerna, „ostra” i wnikliwa spośród tych, które ukazały się w II RP spod jego pióra a jednocześnie dotyczyła rozwiązań, które mimo rzetelnej, prawniczej krytyki usankcjonowano w nowej konstytucji.

Wacław Komarnicki w swoich Uwagach prawnych o projekcie nowej Konstytucji Polskiej z 1934 roku dokonał wnikliwej analizy i ostrej krytyki projektu konstytucji uchwalonego przez Sejm. Jego ocena jest ważnym świadectwem prawnej i politycznej debaty okresu międzywojennego^[3].

Oceniając art. 1 Konstytucji kwietniowej (dalej: Kk) W. Komarnicki stwierdził, iż miał on charakter deklaratywny, ideologiczny, pozbawiony znaczenia prawnego i był niezbyt fortunnie zredagowany. „Jest tu zawarta ideologia polityczna – pisał – mogąca mieć znaczenie jedynie motywów dla przepisów ustrojowych, pomieszanie jednak w jedną całość motywów ustawodawczych i samych norm jest poważnym błędem kodyfikacyjnym.”^[4]  Ust. 3 z art. 31 w brzmieniu: „Funkcje rządzenia nie należą do Sejmu" — uznał za zupełnie zbędne, bo równie dobrze można by napisać, że i funkcje sądowe nie należą do Sejmu, że nie należy do niego nauczanie, dowodzenie wojskiem itd. Słusznie zauważył, że zakres kompetencji określa się pozytywnie, a nie negatywnie. Zdanie to nie jest ścisłe i stoi w sprzeczności z wymienionymi w ust. 2 a-e tegoż artykułu środkami kontroli Sejmu nad działalnością rządu. Wykonując tę kontrolę, Sejm bierze pośredni udział w funkcji rządzenia.

Krytycznie odniósł się do art. 60 ust. 1 Kk w brzmieniu: „Państwo nie może pozostawać bez budżetu". Zdanie to wg niego było postulatem polityczno-gospodarczym, a nie normą prawną. Jeżeli dyspozycje, mające zabezpieczyć uchwalenie budżetu, zawarte w artykułach konstytucji, okażą się niewystarczające, to ustęp ten nic nie pomoże, więc był zbędny^[5].

Przy ocenie art. 64 ust. 2: „przez wymiar sprawiedliwości sądy strzegą ładu życia zbiorowego i kształtują moralność społeczeństwa" W. Komarnicki uważał, że takie określenie zadania sądów są wręcz niebezpieczne. Prościej jest powiedzieć krótko i zwięźle, że wymierzają sprawiedliwość, niż próbować określić, jaka to ma być sprawiedliwość, bo rozmaite epoki i prądy rozmaicie mogą pojmować te wyższe względy, którymi ma się kierować sprawiedliwość. „W Rosji np. o sprawiedliwości decyduje „sumienie socjalistyczne", w Niemczech dobro państwa totalnego. Oby sprawiedliwość w Polsce była bez przymiotnika”^[6].

Wracając do charakterystyki naczelnych zasad nowej konstytucji zawartych w rozdziale I, zatytułowanym Rzeczpospolita Polska W. Komarnicki w art. 1 ust. 2 tegoż artykułu dostrzegł, że w sformułowaniu państwo „wskrzeszone walką i ofiarą najlepszych swoich synów" zawiera lapsus logiczny. Pytał więc, „jak bowiem „synowie Państwa" (a nie Narodu) mogli je wskrzesić? Co tu jest wcześniejsze: „synowie Państwa" czy „Państwo"? Przecież Państwo Polskie wskrzesił Naród, i to nie naród w sensie ogółu obywateli, ale Naród Polski”. W dalszych ustępach tego artykułu mowa jest o przekazywaniu państwa w spadku dziejowym z pokolenia na pokolenie, o obowiązkach każdego pokolenia, a nie mówi się, że ten ciąg pokoleń stanowi jeden Naród^[7].

Art. 2 ust. l stanowiący, o tym, że „na czele Państwa stoi Prezydent Rzeczypospolitej" ocenił W. Komarnicki pozytywnie. Przyznawała ona Prezydentowi charakter głowy państwa i było to w jego opinii sformułowanie trafne i prawniczo poprawne.

W tym samym art. 2 w ust. 4 w brzmieniu: „W jego osobie skupia się jednolita i niepodzielna władza państwowa" - jak zauważył - republikańskiej zasadzie Konstytucji marcowej, przeciwstawiona została w projekcie zasada jedynowładztwa, czyli monarchiczna. „Skupienie" władzy państwowej w osobie Prezydenta oznaczało zatem poddanie jego zwierzchnictwu wszystkich wyliczonych organów państwowych, co stwierdzał art. 3 Kk. Należą do nich: rząd, parlament, sądy oraz postawione z nimi na równi: wojsko (wymienione przed sądami), kontrola państwowa oraz samorząd terytorialny i gospodarczy. Zniesienie wszelkiej prawnej odpowiedzialności Prezydenta Rzeczypospolitej – zdaniem W. Komarnickiego – nie godziło się z republikańską formą państwa, przy której istnieje zasada pochodzenia wszelkiej władzy od Narodu. „Oczywiście, Prezydent nie może być odpowiedzialny ani politycznie, ani parlamentarnie, bo to nie godziłoby się z jego stanowiskiem niezależnego organu państwowego – pisał celnie W. Komarnicki – ale powinien być odpowiedzialny konstytucyjnie za przekroczenie tej delegacji, którą, jako głowa państwa, od Narodu otrzymał. Dlatego w konstytucji powinno być zastrzeżone, że za złamanie konstytucji Prezydent jest odpowiedzialny. Nie podzielam poglądu, jakoby zamieszczenie w konstytucji przepisu o odpowiedzialności Prezydenta mogło uwłaczać jego wysokiej godności. Przeciwnie, znajdowanie się tego przepisu w konstytucji ma wielkie wychowawcze znaczenie dla Narodu, gdyż poucza, że żadne, choćby najwyższe miejsce w hierarchii państwowej nie uchyla od podporządkowania prawu, że istotna suwerenność to suwerenność prawa.”^[8] Tak pojęta władza jego traci charakter republikański.

           Tę formę ustrojową W. Komarnicki określił jako „ustrój monarchiczny z elekcją na ograniczony przeciąg czasu”. Czy konstrukcja taka jest życiowa? Czy może wytrzymać próbę życia? Czy nie wybiera ona najgorszej formy monarchii — a mianowicie elekcyjnej? – pytał W. Komarnicki. „Wyposażenie w wielki autorytet moralny głowy państwa polskiego jest to idea w zasadzie jak najsłuszniejsza – odpowiadał — chodzi o to, by do jej realizacji używano odpowiednich środków […] jak można żądać wykonania tak ogromnego zadania od jednostki, powoływanej na krótki okres czasu? Tych wszystkich momentów brak Prezydentowi, obieranemu na krótki przeciąg czasu. W swej koncepcji głowy państwa projekt zawiera wewnętrzną sprzeczność i tworzy ustrój pseudorepublikański; jak go nazwiemy, czy prezydentokracją, czy inaczej, jest to obojętne, ważne jest to, że ustroje, zawierające sprzeczność wewnętrzną, nie są to twory żywotne”^[9].

            Co do tego sposobu wyboru prezydenta, W. Komarnicki, był zdecydowanie przeciwny wyznaczaniu przez ustępującego Prezydenta swego następcy. Wytworzyłoby to - jego zdaniem - „niezdrowe stosunki i stałoby się polem dla różnych zakulisowych zabiegów i intryg”^[10]. Jeżeli utrzymuje się, że wybór Prezydenta przez parlament uzależnia go od parlamentu – argumentował - to w tym większej mierze byłby Prezydent uzależniony od osób, wchodzących w skład grona elektorów^[11].

Komarnicki zdecydowanie skrytykował w projekcie uprawnienia Prezydenta nazwane „uprawnieniami osobistymi, stanowiącymi jego prerogatywy". Według art. 14 projektu akty wypływające z osobistych uprawnień (prerogatyw) prezydenta Rzeczypospolitej, nie wymagały kontrasygnaty ministerialnej. Postanowienie to szło dalej niż w monarchii konstytucyjnej (nieprzypadkowo termin ten wzięto z angielskiej nomenklatury monarchicznej - tradycyjne przeciwstawienie w Anglii prerogatywy korony i przywileju parlamentu). To rozwiązanie uznał W. Komarnicki jako szkodliwe i bezcelowe. „Szkodliwe, bo angażuje bezpośrednio Prezydenta i obarcza go odpowiedzialnością, jeśli nie prawną, to faktyczną — bezcelowe, bo z rządu brak kontrasygnaty odpowiedzialności za akty Prezydenta nie zdejmuje.”^[12]

            Według koncepcji projektu, rząd miał być pod zwierzchnictwem Prezydenta, na równi z sejmem, senatem, wojskiem, sądami, kontrolą państwową oraz samorządem terytorialnym i gospodarczym.

             Wyliczenie w art. 3 projektu tych organów wskazywało, że jego autorzy odrzucali teorię podziału władz. Przeciwko teorii Monteskiusza zwracali się w swych przemówieniach zarówno W. Makowski, jak i S. Car. Zdaniem W. Komarnickiego, doszło tu do pewnego nieporozumienia i zaznaczył, że w tzw. teorii podziału władz nie chodzi o podział władz, ale o podział funkcji państwowych, o podział kompetencji pomiędzy organy państwowe, co nie stoi w sprzeczności z zasadą jedności władzy. „Projekt niesłusznie robi – twierdził - że w art. 3 tę klasyfikację zarzuca, a cofa się na pierwotne stanowisko, znane jeszcze w starożytności, klasyfikacji funkcji według organów państwowych i organy te promiscue (tu i ówdzie) wymienia. Projekt wymienia łącznie z organami bezpośrednimi, tj. samodzielnymi i nieodpowiedzialnymi, jakimi są: sejm, senat i sądy, organy pośrednie, czyli niesamodzielne i odpowiedzialne, jakim jest rząd, i wbrew tej klasyfikacji prawniczej rząd umieszcza na pierwszym miejscu. Jest to ze stanowiska prawniczego niewłaściwe”^[13].

Projekt rozróżniał odpowiedzialność polityczną, parlamentarną i konstytucyjną rady ministrów i poszczególnych ministrów. Polityczna, przed Prezydentem Rzeczypospolitej, polegała na możności odwołania przez niego ministrów w każdym czasie. W. Komarnicki sądził, że i bez tego przepisu istniałaby, po prostu jako konsekwencja tego, że ministrów powołuje Prezydent Rzeczypospolitej. Odnośnie do odpowiedzialności parlamentarnej, projekt zawierał ograniczenia. Nie znosił jej ani nie zostawiał sprawy do uregulowania w drodze stosunków faktycznych. W. Komarnicki przypomniał, że konstytucje powojenne wkroczyły na drogę kodyfikowania, i to szczegółowego, odpowiedzialności parlamentarnej rządu. Spowodowane to zostało powstaniem w tych krajach parlamentaryzmu, nie w drodze ewolucji historycznej, lecz w drodze recepcji instytucji, wytworzonej w innych państwach. Jeżeli nie pozostawia się kwestii stosunków między rządem a parlamentem praktyce, zależnej od rzeczywistego układu sił, a wkracza się na tory jej ustawodawstwa, to trzeba – zdaniem wileńskiego konstytucjonalisty - uwzględnić 2 fakty: 1) zabezpieczyć trwałość rządu, 2) zachować konsekwencję ustrojową, tj. przyjąć zasadę uniemożliwiającą jej realizację.

Przypomnę tylko, że potrzeba zabezpieczenia trwałości rządów była postulatem przyjętym przez właściwie wszystkie obozy polityczne w Polsce.

Projekt nie wymagał ani podpisania wniosku przez dużą część izby, ani uchwalenia kwalifikowaną większością. Dopuszczał natomiast uchwalenie zwykłą większością, ale ograniczał tę możność do sesji zwyczajnej, zachowując przepis dotychczasowy o głosowaniu wniosku nie na tym samym posiedzeniu, na którym został zgłoszony. Wymagał — w sytuacji, gdy Prezydent po uchwaleniu wniosku nie odwołał rządu lub ministra i sejmu nie rozwiązał w ciągu 3 dni — potwierdzenia przez uchwałę senatu, co dopiero mogło spowodować zastosowanie alternatywy: dymisja rządu albo rozwiązanie parlamentu.

             Trudności w tym systemie – w opinii W. Komarnickiego - powodowało zatrzymanie jednoczesne i sejmu, i rządu, przeciwko któremu sejm się wypowiedział. „Jak w dalszym ciągu będą współpracować te organy nie zharmonizowane z sobą, jest to niezrozumiałe. Dlatego prostszym i konsekwentniejszym byłoby uzależnienie uchwalenia votum nieufności od głosowania izb połączonych, czyli Zgromadzenia Narodowego. Poza tym ograniczenie odpowiedzialności rządu do sesji zwyczajnej jest niewłaściwe, bo właśnie zwołanie sesji nadzwyczajnej może być potrzebne, by rozstrzygnąć konflikt między rządem a parlamentem.”^[14]

           Według projektu, do odpowiedzialności konstytucyjnej, mógł pociągnąć sejm i senat w izbach połączonych, a także Prezydent Rzeczypospolitej. Prawo pociągania ministra do odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu przez Prezydenta uznał W. Komarnicki za zbędne, wobec politycznej odpowiedzialności przed nim, i niecelowym, a nawet mogącym umniejszyć autorytet Prezydenta. „Jaka bowiem wytworzy się sytuacja – pytał - gdy Trybunał Stanu uwolni ministra skarżonego przez Prezydenta? Pociąganie ministrów do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu jest niepotrzebne i niebezpieczne. Prezydent bowiem jako oskarżyciel, staje się stroną w procesie.” Dodał też, że z przepisem tym koliduje uwolnienie od kontrasygnaty nominacji członków Trybunału Stanu.

Komarnicki wypowiedział się też przeciwko zawężeniu kompetencji Trybunału Stanu i ograniczeniu odpowiedzialności konstytucyjnej tylko do momentu legalności w urzędowaniu ministra, tj. zgodności z konstytucją lub aktem ustawodawczym. Uważał, że wykluczenie celowości, czyli działanie lub zaniechanie ministra lub organów mu podległych w zasadzie nie przyniosłyby szkody państwu, a wobec ograniczenia parlamentarnej odpowiedzialności rządu, odpowiedzialność konstytucyjna zyskałaby na znaczeniu. Ten rodzaj kontroli nad rządem nie powinien być ograniczony.

Komarnicki ustosunkował się krytycznie do tych przepisów projektu, które degradowały sejm. Wyrażało się to przede wszystkim w podporządkowaniu go zwierzchnictwu Prezydenta Rzeczypospolitej, jak i postawienia go w hierarchii organów państwowych, wyliczonych w art. 3 projektu, za rządem.

„Można być przeciwnikiem parlamentaryzmu – twierdził – krytykować samą instytucję parlamentu, dążyć do zasadniczej jego reformy, do zmiany podstaw, na których się obecnie opiera. Trzeba jednak pamiętać, że parlament jest to przedstawicielstwo narodowe, czyli przedstawicielstwo społeczeństwa.

Można się bez parlamentu obyć w pewnych epokach charakteru rewolucyjnego, ale dla normalnego życia państwowego potrzebne jest stałe i uregulowane współdziałanie społeczeństwa w formie jego przedstawicielstwa. Bez oparcia się o społeczeństwo państwo będzie słabe, najlepiej zorganizowany aparat administracyjny nie podoła jego zadaniom, bo będzie pozbawiony przypływu żywej energii społecznej. Ale skoro przedstawicielstwo narodowe jest potrzebne, to nie można go degradować i czynić instytucją fikcyjną, lecz przeciwnie, uczynić go instytucją żywotną, opartą na zdrowych zasadach.”^[15]

             I dalej dobitnie podkreślił, że „reforma ustroju państwowego Polski to nie tylko rozszerzenie uprawnień głowy państwa i wzmocnienie rządu, ale i reforma parlamentu […] musi być zawarowane niezawisłe stanowisko parlamentu, jako jednego z organów naczelnych, którego funkcjonowanie może być regulowane przez Prezydenta, ale który byłby samodzielnym czynnikiem państwowym”.

W części VI, dotyczącej ustawodawstwa, projekt wprowadzał pojęcie aktu ustawodawczego, którym obejmował ustawy i dekrety Prezydenta. W ten sposób projekt szedł dalej niż przepisy art. 44 Konstytucji marcowej według noweli z 2 sierpnia 1926 r. Dekrety nie stanowiły tu już wyjątku od normalnej drogi ustawodawczej, stosowanego tylko w razie nagłej konieczności państwowej albo z mocy upoważnienia parlamentu. Przeciwnie, niektóre dziedziny, i to bardzo ważne, zostały zastrzeżone dla dekretów, tj. organizacja rządu, zwierzchnictwo sił zbrojnych oraz organizacja administracji rządowej. Przy ocenie projektowanych przepisów dających praktycznie przewagę dekretów nad ustawodawstwem, W. Komarnicki – trafnie zwrócił uwagę na fakt, że sejm i senat miały przeznaczone do pracy tylko maksymalnie 4 miesiące w roku „podczas gdy Prezydent Rzeczypospolitej urzęduje stale, nadto, że ustawy mają dodatkowy hamulec w postaci weta Prezydenta, przyznanie Prezydentowi tego prawa jest słuszne, ale nie w połączeniu z tak szeroko zakreślonym prawem dekretowania”^[16].

            „Możliwość dekretowania jest niezbędna – pisał - musi istnieć w ustroju to uprawnienie, zastrzeżone dla wyjątkowych okoliczności w życiu państwa. Nie należy jednak tego prawa nadużywać. Oczywiście, dekretowanie norm jest łatwiejsze i szybsze, niż przeprowadzanie ich drogą ustawodawczą. Jednak zbyt szerokie korzystanie z tego jest szkodliwe dla państwa, zarówno dla administracji jak i parlamentu, i źle się odbija na jakości norm, stanowionych w drodze tej uproszczonej procedury […] Prócz tego, gdy się uszczupla wpływ polityczny parlamentu, rzeczą słuszną jest, by miał on pozostawioną sobie do spełnienia w całości swą właściwą funkcję, tj. ustawodawstwo, jeżeli nie ma być organem zbędnym i ulec wypaczeniu”.^[17]

Istotnym brakiem projektu zdaniem W. Komarnickiego było nieuwzględnienie instytucji Rady Stanu i Trybunału Konstytucyjnego. Rada Stanu miałaby gwarantować „dobre ustawodawstwo” a Trybunał Konstytucyjny byłby „tym niezbędniejszy, im bardziej ułatwione jest wydawanie norm prawnych w drodze dekretów. Potrzeba zgodności aktów ustawodawczych z konstytucją.”^[18]

III. Konkluzje W. Komarnickiego

W konkluzjach do swej charakterystyki, najważniejszych postanowień projektu nowej Konstytucji polskiej W. Komarnicki wyciągnął następujące wnioski:

1. Projekt stanowił antytezę Konstytucji marcowej. Zasadniczą wadą konstytucji z 1921 r. była jej jednostronność ustrojowa. Konstytucja marcowa była zbudowana na „ultrademokratycznej podstawie”, stworzyła przerost władzy ustawodawczej, słabość i nietrwałość rządu. Cechowała ją przewaga społeczeństwa nad państwem, jej troską naczelną było zabezpieczenie wolności obywatelskiej. Wpłynęła na to nie tylko powszechna atmosfera chwili, w którym była uchwalana, po zakończeniu wojny prowadzonej przez koalicję pod hasłem o wyzwolenie ludów, ale przede wszystkim tęsknota Narodu Polskiego do wolności po 1,5-wiekowej niewoli i tradycja wolnościowa Polski przedrozbiorowej.
2. W zasadniczym dylemacie — wolność czy władza — Konstytucja marcowa przechyliła jednostronnie szalę na rzecz wolności.
3. Nieuwzględnienie w należytej mierze czynnika organizacyjnego, doprowadzenie do skrajności realizacji jednej zasady ustrojowej, spowodowało przechylenie szali na rzecz zasady drugiej — władzy, autorytetu.
4. Po przewrocie majowym nastąpiła przewaga autorytetu nad wolnością, przewaga administracji nad społeczeństwem, ograniczenie niezawisłości sądów, ograniczenie wolności obywatelskich.
5. Projekt Konstytucji kwietniowej, „przedstawia wahnięcie w drugą stronę”, „cechuje go jednostronność biegunowo przeciwna tej, która była w Konstytucji marcowej […] mamy tu przewagę państwa nad społeczeństwem, bardzo wyraźnie zarysowaną i do ekstremu doprowadzoną”.

I na koniec dość dosadnie i z należytą ostrożnością polityczną przyznał: „Jako rzeczoznawca prawny, nie jestem powołany do zajmowania na tym miejscu stanowiska politycznego, lecz z punktu widzenia nauki prawa konstytucyjnego muszę stwierdzić, że im silniejsze jest odchylenie w jedną stronę, tym silniejsza będzie reakcja”^[19].

W pracy pt. Ustrój państwowy Polski współczesnej. Geneza i system (1937)^[20]                        W. Komarnicki dokonał analizy prawnej nowego porządku konstytucyjnego, ale jak sam pisał dość asekuracyjnie w przedmowie: „Mówiąc o zagadnieniach, tak żywo związanych z teraźniejszością, w pracach, nad którymi uczestniczyłem na terenie parlamentarnym, świadomie i zdecydowanie unikałem traktowania przedmiotu pod kątem widzenia aktualnych tendencji politycznych. Za niewłaściwy w pracy naukowej uważam zarówno apologetyczny, jak i polemiczny tok wykładu: ani apoteozowanie, ani negowanie zawartych w nowej Konstytucji idei i instytucji nie jest moim celem, ale ich krytyczny i obiektywny rozbiór. Analiza przepisów nowej Konstytucji, łącznie z wyświetleniem ich genezy i obserwacjami co do ich stosowania, prowadzą mnie do konstrukcji prawnej systemu nowego prawa politycznego.”^[21] W Ustroju państwowym… trafnie zwrócił uwagę na przerost parlamentaryzmu w kierunku rządów komitetowych, odwołując się do przykładu Francji. Według W. Komarnickiego już Mała konstytucja z 1919 r. i Konstytucja marcowa z 1921 r. dawały przewagę elementowi wolności politycznej kosztem pierwiastka autorytetu państwowego. We wzroście nastrojów autorytarnych i w kolejnych nowelizacjach konstytucji w demokracjach europejskich dostrzegał zagrożenia dla klasycznego trójpodziału władzy i fundamentalnego dla kultury nowożytnej indywidualizmu. Propagowany solidarystyczny model stosunków między obywatelem a państwem mógł – jego zdaniem - nawiązywać wręcz do feudalnych struktur stanowych – od starożytnego lub średniowiecznego uniwersalizmu – co było efektem kryzysu wartości spowodowanym skutkami I wojny światowej.

          Następnie W. Komarnicki zrelacjonował funkcjonowanie noweli sierpniowej, jak i sam proces ustawodawczy lat 1933-1935.

          W drugiej części pracy (rozdz. X-XVIII)^[22] wileński konstytucjonalista gruntownie przeanalizował (bezpośrednio i konsekwentnie nawiązując do swoich krytycznych spostrzeżeń z Uwag prawniczych o projekcie…) instytucje kwietniowej ustawy zasadniczej, określając całokształt ustroju mianem „cezaryzmu demokratycznego”.  Istotną konstatacją profesora była opinia, iż zmieniony ustrój państwowy nie zrealizował w Polsce państwa totalnego a ewolucja ustrojowa prowadzić musiała do harmonijnego zrównoważenia zasad autorytetu i wolności^[23].

W 1937 r. recenzję pracy W. Komarnickiego napisał doktor Maciej Starzewski. W publikacji pt. Z zagadnień Konstytucji kwietniowej, M. Starzewski nie tylko ocenił wartość merytoryczną dzieła W. Komarnickiego, ale przede wszystkim podjął próbę krytycznego dialogu z wybranymi tezami autora, szczególnie w obszarze wykładni norm konstytucyjnych. Recenzja M. Starzewskiego jest zarazem istotnym głosem w dyskusji na temat interpretacji Konstytucji kwietniowej z 1935 roku.^[24]

Starzewski w swojej recenzji wykazał wysoki poziom naukowego obiektywizmu. Od samego początku podkreślał, że jego celem nie jest deprecjonowanie pracy Komarnickiego, lecz wskazanie alternatywnych możliwości interpretacyjnych, które wynikały z niejednoznaczności tekstu Konstytucji.

Cechą wyróżniającą była szczególna powściągliwość w formułowaniu ocen negatywnych. M. Starzewski zachował ton konstruktywnej krytyki, skupiając się na różnicach interpretacyjnych, a nie na deprecjacji dorobku W. Komarnickiego.

Starzewski mocno zaakcentował metodologiczną niepewność w interpretacji przepisów Konstytucji. Wskazał, że wiele przepisów Konstytucji kwietniowej jest niedookreślonych i niejednoznacznych, co czyni ich interpretację niejednoznaczną. Podkreślał, że jedynie ustawodawca w drodze autentycznej wykładni mógł usunąć te wątpliwości.

Najobszerniejsza część recenzji M. Starzewskiego poświęcona była krytyce                          W. Komarnickiego w zakresie interpretacji przepisów budżetowych^[25]. M. Starzewski stał na stanowisku, że Rozdział VII Konstytucji kwietniowej miał charakter wyczerpujący i kompletny w odniesieniu do procedury uchwalania budżetu. Przeciwstawił się poglądowi W. Komarnickiego, który dopuszczał stosowanie ogólnych zasad ustawodawczych (z Rozdziału VI) także do spraw budżetowych. Jego rozważania o braku kompetencji Senatu do odrzucania budżetu w całości oraz o braku prawa weta Prezydenta wobec budżetu są przekonujące i dobrze oparte na analizie systematyki Konstytucji. Jednak należy zauważyć, że argumentacja M. Starzewskiego nie była całkowicie wolna od słabości. Część jego wywodów opierała się na przypuszczeniach co do intencji ustawodawcy, a nie na jednoznacznym tekście Konstytucji. Niektóre wnioski M. Starzewskiego miały charakter doktrynalnych konstrukcji, które wymagały dodatkowego wsparcia w praktyce legislacyjnej.

Starzewski bardzo szczegółowo omówił rolę Senatu i Prezydenta w procedurze budżetowej. Senatowi przewidział wyłącznie prawo do wprowadzania zmian do budżetu, ale nie do jego odrzucania. W jego ocenie, Prezydent nie miał prawa weta wobec budżetu a jego zadaniem jest jedynie zarządzenie ogłoszenia budżetu.

Takie podejście odpowiadało idei ograniczenia roli Senatu i Prezydenta w procedurze budżetowej, co było zgodne z dominującymi wówczas tendencjami w państwach o silnym systemie parlamentarnym. Jednak trzeba zauważyć, że Konstytucja w wielu miejscach używała nieostrych sformułowań, co sprawiało, że wykładnia M. Starzewskiego, choć logiczna, nie była jedyną możliwą.

Kolejną ważnym polem krytyki M. Starzewskiego wobec W. Komarnickiego był problem możliwości ustalania budżetu drogą dekretów Prezydenta. M. Starzewski zdecydowanie odrzucał taką możliwość. Twierdził, że skoro Rozdział VII milczy o dekretach, to nie można ich stosować w odniesieniu do budżetu.

Argumentacja M. Starzewskiego była konsekwentna i przekonująca. Z punktu widzenia zasady podziału władz i ochrony prerogatyw parlamentarnych, jego podejście wydawało się zgodne z prądami demokratycznymi.

Recenzja M. Starzewskiego stanowiła przykład wzorowej polemiki naukowej w dziedzinie prawa konstytucyjnego. Jest dowodem na to, że możliwe jest prowadzenie merytorycznej dyskusji w duchu wzajemnego szacunku. Starzewski nie odrzucał tez W. Komarnickiego a priori, lecz starał się je uzupełniać lub reinterpretować. Jego uwagi są cennym wkładem do polskiej doktryny prawa konstytucyjnego okresu międzywojennego.

Działalność naukowa Wacława Komarnickiego w okresie międzywojennym dotyczyła głównie polskiego ustroju prawno-politycznego. Nie uwzględniając kilku artykułów zawartych w pismach ideowych endecji, pozostałe publikacje są swego rodzaju fachową interpretacją zagadnień konstytucyjnych, których punktem zwrotnym były zamach majowy. Opracowania te są w zasadzie pozbawione akcentów ideologicznych, a tylko w niewielkiej ich części daje się odczuć echa linii programowej Stronnictwa Narodowego.

Reasumując, W. Komarnicki już od samego początku w Uwagach prawniczych o projekcie… zarzucił projektowi konstytucji brak kompletności, rozwinięcia oraz precyzji prawnej. Słusznie zauważył, że projekt jest bardziej szkicem politycznym niż gotowym aktem normatywnym. Autor podkreślił, że brak wielu istotnych elementów organizacyjnych uniemożliwi prawidłowe funkcjonowanie systemu politycznego. Przykładami są m.in.:

- brak regulacji dotyczących funkcjonowania Sejmu (quorum, tryb uchwał),

- brak procedur zwoływania Zgromadzenia Elektorów,

 -brak regulacji w sprawie opróżnienia urzędu Prezydenta.

Zarzuty W. Komarnickiego były zasadne. W każdym nowoczesnym systemie konstytucyjnym precyzja prawna stanowi fundament. Zbyt ogólnikowe zapisy i pomijanie kluczowych kwestii organizacyjnych zawsze stwarza ryzyko paraliżu instytucji państwowych.

Komarnicki ostro skrytykował stylizację projektu. Wytknął użycie nieprawniczego, literackiego języka oraz obecność sformułowań o charakterze ideologicznym i moralizatorskim, takich jak: „dźwignia życia zbiorowego”, „harmonijne współdziałanie”, „dobro wspólne”. Zdaniem Komarnickiego takie określenia powinny znaleźć się co najwyżej w preambule lub deklaracji ideowej, a nie w części normatywnej ustawy zasadniczej.

Komarnicki dotknął fundamentalnej kwestii techniki legislacyjnej. Język konstytucji powinien być jednoznaczny, precyzyjny i pozbawiony ozdobników, które mogą prowadzić do dowolnej interpretacji. W tym aspekcie jego krytyka była w pełni uzasadniona i zgodna z zasadami współczesnej legislacji.

 W opinii W. Komarnickiego wyraźnie widać sprzeciw wobec mieszania norm prawnych z deklaracjami ideologicznymi. Autor słusznie zauważył, że w projekcie zbyt często znajdują się zapisy o charakterze moralnym i ideologicznym, które nie mają żadnej mocy prawnej, a mogą prowadzić do chaosu interpretacyjnego. Przykładem był np. artykuł mówiący o „mierzeniu uprawnień obywateli wartością ich wysiłku dla dobra zbiorowego”.

Komarnicki trafnie zidentyfikował jedno z głównych zagrożeń dla państwa prawa – nieprecyzyjne i ideologicznie nacechowane przepisy prawne. A zatem już wtedy jego stanowisko wpisywało się w nowoczesne standardy legislacyjne, które dążą do rozdziału sfery normatywnej od sfery ideologicznej.

Komarnicki bardzo wyraźnie skrytykował unikanie w projekcie Konstytucji terminu „Naród”. Zamiast tego autorzy projektu posługują się terminem „ogół obywateli”. Komarnicki postrzegał to jako odejście od polskiej tradycji konstytucyjnej, zwłaszcza od dziedzictwa Konstytucji 3 Maja oraz ducha niepodległościowego z czasów zaborów.

W jego opinii termin „Naród” miał głębokie znaczenie historyczne i aksjologiczne, a jego pominięcie było nie tylko błędem legislacyjnym, ale też świadomą próbą zmiany ideologicznej podstawy ustroju.

Komarnicki posługiwał się tutaj kategoriami nie tylko prawnymi, ale także socjologicznymi i historycznymi. Trzeba przyznać, że jego uwagi były bardzo trafne, zwłaszcza w kontekście polskich doświadczeń narodowych i konstytucyjnych. Współczesne konstytucje niemal wszystkich państw odwołują się wprost do narodu jako suwerena.

Jednym z najpoważniejszych zarzutów W. Komarnickiego była kwestia modelu władzy prezydenckiej. Projekt konstytucji z 1934 r. przesuwał ciężar władzy w kierunku prezydentury, ograniczając rolę parlamentu i sądów. W. Komarnicki krytykował m.in.:

-    brak odpowiedzialności konstytucyjnej Prezydenta,

-    koncentrację władzy wykonawczej i kontrolnej w rękach jednej osoby,

- oderwanie Prezydenta od jakiejkolwiek formy demokratycznej legitymizacji (w przeciwieństwie do projektu z 1929 r., który przewidywał powszechne wybory prezydenckie).

Autor ostrzegał przed stworzeniem modelu quasi-monarchicznego, gdzie Prezydent staje się jedynowładcą bez faktycznej odpowiedzialności prawnej.

Argumenty W. Komarnickiego były przekonujące, szczególnie w świetle ówczesnych europejskich trendów autorytarnych (np. we Włoszech, Niemczech czy ZSRR). Jego obawy przed „prezydentokracją” lub „monarchią elekcyjną” były uzasadnione. Propozycje konstytucyjne z 1934 roku mogłyby łatwo stać się podstawą dla rządów autorytarnych.

Komarnicki poświęcił wiele miejsca kwestii kontrasygnaty ministerialnej. Słusznie punktował on, że pomysł wyłączenia wielu aktów Prezydenta spod kontrasygnaty jest sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucjonalizmu, nie tylko w republice, ale także w monarchii konstytucyjnej.

Twierdzenie, że Prezydent powinien działać bez kontrasygnaty, jest nie tylko niebezpieczne prawnie, ale też może prowadzić do politycznej nieodpowiedzialności i konfliktów kompetencyjnych.

Komarnicki zaprezentował tu wysoki poziom argumentacji prawnej. Jego stanowisko pozostaje aktualne do dziś. Kontrasygnata jest klasycznym narzędziem równowagi między władzą wykonawczą a odpowiedzialnością polityczną ministrów.

Autor bardzo krytycznie odniósł się także do proponowanych rozwiązań dotyczących odpowiedzialności parlamentarnej rządu. Uważał, że ograniczenie możliwości wyrażenia wotum nieufności oraz marginalizacja Sejmu w systemie politycznym groziła zaburzeniem równowagi władzy.

Komarnicki trafnie dostrzegł sprzeczność pomiędzy teoretycznym istnieniem odpowiedzialności rządu, a faktycznym osłabieniem jej skuteczności przez mechanizmy proceduralne.

Uwagi W. Komarnickiego były zgodne z zasadami demokratycznego konstytucjonalizmu. Ograniczenie kontroli parlamentarnej nad rządem zawsze niesie ryzyko autorytaryzmu.

Komentując całość uwag W. Komarnickiego do projektu, trzeba przyznać, że był to tekst o bardzo wysokiej wartości merytorycznej, precyzyjny, logiczny i osadzony w kontekście ówczesnych realiów ustrojowych. W Komarnicki wykazał się dużą wrażliwością na kwestie prawne, językowe i ustrojowe. Jego obawy dotyczące centralizacji władzy, niejasności językowych i ideologicznego przesycenia tekstu konstytucji są ponadczasowe.

Ogromnymi zaletami Uwag prawniczych o projekcie... W. Komarnickiego są dogłębna analiza, profesjonalna znajomość prawa konstytucyjnego oraz umiejętność łączenia analiz prawnych z oceną polityczno-ustrojową. Stanowią one przykład wzorcowej techniki krytyki legislacyjnej. Momentami jednak można dostrzec zbyt konserwatywne podejście do języka konstytucyjnego oraz silne odniesienia do ideologii narodowej.

Dorobek naukowy i publicystyczny W. Komarnickiego odzwierciedla ewolucję ustroju państwa w okresie międzywojennym. W każdej ze swoich prac wileński profesor wykazywał się znakomitą wiedzą i erudycją w nauce prawa konstytucyjnego. Jego opinie o ustroju konstytucyjnym II Rzeczypospolitej były wyważone, konsekwentne i wnikliwe. Cechował je także obiektywizm, nienaganna forma i logika wywodów. Są niewątpliwie metodologicznym wzorem dla współczesnych badaczy prawa konstytucyjnego. Warto wspomnieć, nawet w kontekście wojennego i powojennego życiorysu W. Komarnickiego, że należał on do czołowych krytyków totalitaryzmu, zarówno włoskiego, niemieckiego, jak i sowieckiego^[26]. W jego opinii wszystkie te formy państwa opierają się na systemie monopartyjnym, dążącym do podporządkowania jednostki całości, czyli do totalizmu.