Jaka taka Naczelna Rada Sądownicza a sędziorządność

Po przerwie wraca na łamy „Głosu Prawa” cykl VOTUM SEPARATUM. Tym razem autor snuje rozważania na temat potrzeby istnienia rady sądownictwa, legitymacji władzy sądzenia oraz zjawiska określonego przez niego jako „sądorządność” lub „sędziorządność”.

Tytuł eseju celowo używa formy „jaka taka” w stosunku do organu, który w zamyśle jego projektodawców miał zabezpieczyć niezawisłość sędziowską, ale z powodu sposobu jego wprowadzenie, składu oraz czasu, gdy go utworzono i obsady osobowej zablokował zmiany w sądownictwie po Polsce Ludowej. Kolejne lata ujawniły dalsze dysfunkcje modelu rady sądownictwa (krytyka wewnątrzśrodowiskowa z powodu powstanie tzw. spółdzielni i nadreprezentacji sędziów sadów wyższych), a to doprowadziło do kryzysu w 2017 r., orzeczenia TK, nowej ustawy, która zmieniała sposób wyboru sędziowskiej części rady i – w konsekwencji nieakceptacji zmian przez znaczną część środowiska – stopniowej delegitymizacji rady.

Pojęcia kluczowe: sądownictwo; sędziowie, rady sądownicze; niezawisłość sędziowska, sędziorządność, praworządność.

Inspiracją do napisania tego tekstu stał się artykuł członka Trybunału Konstytucyjnego w st. sp. prof. dr hab. Piotra Tulei zamieszczony w okolicznościowym wydawnictwie z okazji 20-lecia Krajowej Rady Sądownictwa. Pisząc o ustrojowej pozycji rad sądownictwa zauważył on, że wiąże się ona ze zmieniającą się pozycją ustrojową władzy sądowniczej. Dalej wskazał, że rolą sądów nie jest już wymierzanie sprawiedliwości na podstawie prawa. Uległo to zmianie – „Zmiana ta polega na rozszerzeniu zakresu przedmiotowego władzy sądowniczej na kwestie o charakterze aksjologicznym oraz kwestie związane z kontrolą działania pozostałych władz. Proces ten określany bywa hasłowo i trochę na wyrost – jako zmiana państwa prawa w państwo sędziów”.

Profesor Tuleja pisał powyższe w drugiej dekadzie XXI w. Tymczasem obawy o przekształcenie demokracji w sędziokrację – istniały już sto lat wcześniej (o czym pisałem w 2021 r. („Glos Prawa” 2021, t. 4, nr 1 (7), poz. 14). Jednakże opinia prof. Tulei uświadamia coś symptomatycznego – gdy słyszymy dzisiaj o obronie praworządności, to nie można tego utożsamiać z „rządami prawa” ale z rządami sądów – a właściwie sędziów (choć rodzi się wątpliwość, czy przypadkiem nie polityków w roli sędziów, a czasami sędziów w roli polityków?), gdyż niewątpliwie zachowania i decyzje sędziów nie tylko wpływają na funkcjonowanie państwa ale tworzą od lat ustrój państwa, a co najmniej politykę w danym obszarze. Widać to szczególnie na przykładzie analizy funkcjonowania TSUE. Na przestrzeni ostatniego półwiecza trybunał Unii Europejskiej stale rozszerzał swoją właściwość. Powoływani w wybitnie polityczny sposób sędziowie tego centralnego organu Unii^[1] konsekwentnie dążą do wzmocnienia procesu federalizacji organizacji, co w ostatnim czasie w kilku wypowiedziach potwierdził prof. Marek Safjan. W ostatnich latach doszło do przyspieszenia. Wyroki TSUE coraz częściej odrywają się od literalnego brzmienia traktatów (TUE, TFUE), na co zwraca się coraz częściej uwagę w literaturze^[2]. Szczególnie widać to po analizie wypowiedzi Trybunału dotyczącej art. 2 TUE, art. 19 TUE w związku z art. 267 TFUE i art. 344 TFUE w kontekście polskiej Konstytucji i orzeczeń TK oraz tzw. kompetencji przekazanych. Przyspieszenie nastąpiło niewątpliwie po tzw. sprawie sędziów portugalskich (wyrok z 27.02.2018 r., C-64/16). W uzasadnieniu wyroku w tej sprawie dokonano zasadniczych zmian w rozumieniu przepisów art. 2 i art. 19 ust. 1 akapit 2 TUE oraz art. 47 KPP przypisując Unii i TSUE kompetencje w zakresie dbania o niezależność sądów krajowych oraz poszanowania praworządności przez państwa. Wyrok ten – określany dość powszechnie jako przełomowy i jeden z najważniejszych w orzecznictwie TSUE – dał asumpt do wydania do końca 2023 r. kolejnych kilkudziesięciu orzeczeń TSUE, a wiele następnych zostało zainicjowanych. Liczne z tej grupy dotyczą sądownictwa w Polsce. W konsekwencji TSUE przypisał sobie prawo do decydowania o organizacji sądownictwa w państwach członkowskich, oczywiście argumentując to standardem niezależności i bezstronności sądu”. Taka działalność centralnego organu orzeczniczego UE nie może nie być niedostrzegana w państwach członkowskich. Mówiło się zresztą, że to trybunał przyczynił się zasadniczo do wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii.

W konsekwencji powyższego, skoro sędziowie (pozornie sądy) od dziesiątek lat przejmują rolę ustawodawcy (nie tylko na poziomie krajowym ale i europejskim), to rodzi się pytanie, co współczesne państwo ma wspólnego z demokracją?

Jednym z najgłośniejszych obrońców demokratycznego modelu ustroju państwa i zasady podziału władzy był sędzia Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych Ameryki Anton Scalia (1936-2016). W 2008 r. dr Janusz Kochanowski tak o nim pisał: „Broni legalizmu władzy sądzenia i podziału między władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Jego orzeczeniom zawsze przyświeca idea, że sędzia nie ma uprawnień do interpretacji konstytucji albo innych praw według panującej aktualnie mody, czy zgodnie ze swoim światopoglądem, lecz musi trzymać się woli ustawodawcy”. Przestrzegał przed wynaturzeniami w demokracji, gdy władza ustawodawcza przechodzi do instytucji władzy sądowniczej, czyli sędziowie wchodzą w rolę ustawodawcy. Jest to zaprzeczenie demokratycznego ustroju, gdyż sądy realizując władzę polityczną nie ponoszą odpowiedzialności politycznej, mając gwarancję niezawisłości. Sędzia Scalia przeciwstawiał się tendencji tworzenia sędziokracji i to w systemie prawa precedensowego (Common Law).

Te kilkanaście lat temu w systemach prawa stanowionego (Civil Law) nie dostrzegano poważnego zagrożenia dla demokracji ze strony władzy sądowniczej, co najwyżej ze strony trybunałów konstytucyjnych, które zresztą wyłaniano politycznie i traktowano zasadniczo jako organy państwa, tzw. negatywny ustawodawca czy też „trzecia izba parlamentu (odsyłam tu do interesujących rozważań w „Głosie Prawa” dr. Kamila Jońskiego).

Niezawisłość sędziowska to termin dzisiaj nadużywany i coraz mniej zrozumiały. Czy jeszcze aktualne są rozważania sędzi Katarzyny Gonery^[3] czy sędziego dr. Michała Laskowskiego na temat niezawisłości sędziowskiej? Czy aktualne jest orzeczenie TK z dnia 9 listopada 1993 r., K 11/93 i wyrok TK z dnia 24 czerwca 1998 r., K 3/98? Stwierdzono w nich, że niezawisłość sędziowska obejmuje m.in: 1) niezależność wobec organów (instytucji) pozasądowych; 2) samodzielność sędziego wobec władz i innych organów sądowych; 3) niezależność od wpływu czynników politycznych, zwłaszcza partii politycznych. Podkreślono, że „każde zachowanie będące sprzeniewierzeniem się zasadzie niezawisłości jest jednocześnie przewinieniem dyscyplinarnym określonym w Prawie o ustroju sądów powszechnych – jako uchybienie godności (art. 80 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych)”. W przypadku naruszenia przez sędziego zasady niezawisłości istnieje podstawa do usunięcia sędziego z zawodu w postępowaniu dyscyplinarnym.

Niezależnie od powyższego dąży się do uznania za „dogmat” tego, że procedura nominacyjna prowadząca do powołania na sędziego wpływa na to, że sędzia powołany na wniosek tej konkretnej rady sądownictwa nie posiada przymiotu niezawisłości? Kto tak postanowił? – Vox populis jurisprudentiae? Grupa konstytucjonalistów, politologów, adwokatów wyraziło tak „orzekło”? Nasuwają się słowa wypowiedziane podczas głośnego procesu karnego sprzed niemal stu lat, parafrazując: głos ludu, nawet ludu prawniczego, nigdy sam z siebie nie był i nie mógł być głosem Boga, a tym samym głosem Prawa. Prawo pochodzi wszak od ustawodawcy i ustrojodawcy lub jest przez niego uznane – jak słusznie pisał sędzia Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych Scalia. Tworzenie prawa poza uprawnionymi do tego demokratycznymi instytucjami to droga na manowce, odejście od istoty państwa demokratycznego i demokratycznego państwa prawnego w znaczeniu takim, jaki przyświecał chociażby twórcom polskiej Konstytucji.

Czy dla niezawisłości sędziowskiej ma znaczenie tryb nominowania kandydata na sędziego, czy też sposób powołania na urząd sędziego? Nie ma, jeżeli istnieją gwarancje niezawisłości. Najważniejsza z nich to nieusuwalność sędziów – to ona uniezależnia sędziego, a wzmacnia tę niezależność godne uposażenie sędziów. To już wiadomo od trzech wieków. Jednak nie w Polsce, gdzie doszło w ostatnim czasie do odwrócenia pojęć i zakwestionowania wypracowanych przez mądrość wieków mechanizmów. Nie dostrzega się przy tym, że jest to bardzo niebezpieczne dla istoty sądu, bo prowadzi do delegitymizacji całej władzy sądowniczej i do zblatowania na stałe sędziów z konkretnymi partiami. Sędziowie na zawsze mogą stać się w oczach społeczeństwa „partyjnymi” – jednych czy drugich. Nie mam wątpliwości, że istnieje bardzo pilna potrzeba porozumienia się wszystkich sędziów (tych z powołaniem sprzed 2018 r. i tych powołanych od 2018 r.) celem wypracowania optymalnego, wspólnego modelu na przyszłość. Tylko, czy ambicje sędziowskich celebrytów, czy też sędziów o mentalności działaczy politycznych na to pozwolą.

Czy dojdzie do uświadomienia, że problem nie jest w tym, kto dokonuje wyboru kandydatów (rada sądownictwa, zgromadzenia sędziowskie, zespoły ministerialne czy sam minister), ale w tym, aby właściwie wyłonić owych kandydatów. I wcale nie formalne wykształcenie (szkoła sądownicza) jest tu najważniejsza. Kandydaci na sędziów powinni posiadać cechy, które są konieczne do tego, aby sędzia właściwie wykonywał swoje obowiązki. Ważniejsze są umiejętności (w tym miękkie), doświadczenie (w tym życiowe), predyspozycje osobowościowe, jak odwaga^[4], zdolność do podejmowania decyzji i uzasadniania ich. Doświadczenia nie zdobywa się w szkołach sądownictwa, ale wykonując inne zawody prawnicze, a czasami również nieprawnicze. Sędziemu może przydać się wiedza zdobyta w pracy w charakterze ekonomisty, przedsiębiorcy, księgowego czy pracownika socjalnego. Niby to wiemy, a w deklaracjach publicznych sędziowskich aktywistów, jak i pojawiających się założeń projektów legislacyjnych główna droga do służby sędziowskiej ma biec przez centralną szkołę sądownictwa, z wykluczeniem innych zawodów prawniczych.

W kontekście powyższego zasadne jest dostrzeżenie do czego w ostatnim okresie prowadzi przekonanie, że „sędziokracja” to władza absolutna i niemal nieograniczona – przynajmniej pozornie. Przykładów jest wiele w działalności polskiego Sądu Najwyższego, ale też sądów administracyjnych. Weźmy przykład z tych ostatnich.

W 2021 r. doszło do sytuacji, że Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na wyrok TSUE, uchylił uchwały Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie przedstawienia Prezydentowi RP kandydatów na urząd sędziego Sądu Najwyższego, pomimo iż kilka lat wcześniej uprawomocniły się one, stały się podstawą wniosku do Prezydenta RP, a Prezydent RP, działający jako głowa państwa, przychylił się do tych wniosków i powołał sędziów – tym samym nawiązując stosunek służbowy powołanych z Rzeczpospolitą Polską i dokonując swoistej inwestytury. Czy takie uchylenie ma jakiekolwiek znaczenie? Czy można uchylić uchwałę, która inicjowała procedurę zakończoną wydaniem aktu ustrojowego? Nie. Zresztą napisał to sam NSA w uzasadnieniu wyroku z 6 maja 2021 r.: „Podkreślenia i zarazem wyjaśnienia wymaga również, że skutki wydanego w sprawie orzeczenia nie odnoszą się do ustrojowej ważności oraz skuteczności prezydenckich aktów powołań na urząd sędziego Sądu Najwyższego dokonanych na podstawie rekomendacji przedstawionych przez KRS kontrolowaną uchwałą” ^[5].

Naczelny Sąd Administracyjny miał więc świadomość, że orzeka bez podstawy prawnej, bez kompetencji ustawowej, wbrew podstawowym zasadom prawa oraz wbrew logice, a mimo to orzekł. Odmówił też charakteru strony osobom wskazanym do powołania na urząd sędziego w „uchylanej” uchwale. Rodzi się więc pytanie: po co to wszystko? Czy to demonstracja godna sędziego?

Po powołaniu sędziego nie ma już pola do zmiany uchwały KRS czy też do jej uchylenia. Nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Ingerencja sądu w skonsumowaną uchwałę staje się więc wypowiedzią, swoistą opinią o historycznej uchwale KRS. Każda inna interpretacja, w świetle chłodnej analizy, jest kolejną już wskazaną w niniejszym tekście drogą na manowce. Takie rzeczy nie mogą się zdarzać w demokratycznym państwie prawnym. Mam też nieodparte wrażenie, że machina dopiero się rozpędza, a ci, którym wydaje się, że są władzą nad wszystkimi (sędziokracja) wkrótce ogłoszą kolejne rewolucje w imię – interesu społecznego czy urażonej ambicji i źle pojętego korporacjonizmu.

W świetle Konstytucji RP, jak i ogólnych zasad pochodzenia władzy, w tym władzy sądzenia w demokratycznym państwie prawnym, wykonywanie określonego sektora władzy może następować dopiero po przeprowadzeniu określonej procedury legitymizacyjnej i ceremoniału legitymizującego dany organ władzy (art. 4 i art. 2 Konstytucji RP). W przypadku władzy ustawodawczej są to demokratyczne wybory, w przypadku władzy wykonawczej uzyskanie poparcia większości parlamentarnej i dodatkowo m.in. desygnowania prezesa rady ministrów przez Prezydenta RP. W przypadku władzy prezydenckiej są to bezpośrednie wybory i złożenie ślubowania wobec Zgromadzenia Narodowego. Podobnie jest w przypadku władz samorządowych. W kontekście powyższego nie może być wątpliwości, że legitymizacja władzy sądzenia to powołanie przez Prezydenta RP (art. 179 Konstytucji RP)^[6].

Jaka jest wiec rola rady sądowniczej? Przecież art. 144 pkt 17) Konstytucji RP stanowi tylko o kompetencji Prezydenta do powoływania sędziów. W świetle analizy materiałów historycznych (w tym materiałów przygotowanych przez zespoły tamtej „Solidarności”) idea utworzenia Naczelnej vel Najwyższej Rady Sądowniczej polegała na stworzeniu ciała, które po części uniezależni sądownictwo od władz politycznych, będzie legitymizować demokratycznie władzę sądowniczą, a ponadto będzie ciałem eksperckim dla Prezydenta RP. Tak też się stało i mimo zmian ustrojowych i ustawowych rada sądownicza (czyli KRS) ma dokonać oceny zgłoszonych kandydatów w postępowaniu zainicjowanego ogłoszeniami o wolnych stanowiskach sędziowskich w sądach – zgodnie z ustawowymi kryteriami i wybrać najlepszych. Następnie wskazać owych wyłonionych kandydatów (nominatów) Prezydentowi celem powołania ich na urząd sędziego. Zadanie w postaci stania na straży niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów (art. 186 ust. 1 Konstytucji RP) to wytyczna i ogólny kierunek działania Rady.

W wielu krajach nie ma rad sądowniczych, a organem wnioskującym do głowy państwa (króla, prezydenta) jest minister sprawiedliwości. Wniosek poprzedzają mniej lub bardziej rozbudowane procedury lub konsultacje. Czy ważne przy tym jest kim jest ten minister sprawiedliwości? Nie. Czy jest on przedstawicielem sędziów? Z oczywistych powodów – nie. To gdzie leży obecnie problem z sądownictwem w Polsce? Ano wydaje się, że problem jest w tym, że w opinii istotnej części sędziów (działaczy organizacji sędziowskich i prawniczych) nie ci co powinni zostali wybrani do Krajowej Rady Sądownictwa w 2018 i 2022 r. Wcale nie procedura wyłaniania sędziowskiej części KRS jest kluczowa, ale ci, których Sejm wybrał. Zresztą może okazać się w przyszłości, że na podstawie tej samej ustawy inna władza polityczna wybierze sędziów do KRS a wtedy dla dzisiaj kontestujących tryb wyłaniania sędziowskiej części KRS przyjdzie czas próby – czy wówczas będzie wszystko w porządku, bo to oni i przez nich wskazani zostaną wybrani? Problem w tym, że wtedy ci drudzy użyją takich samych argumentów co obecni krytycy – i to niezależnie od oceny tego konkretnego gremium rady.

Krajowa Rada Sądownictwa powstała w 1989 r. jako wynik porozumienia między stroną rządową (komunistyczną) a solidarnościową. Okazało się szybko, że posłużyła ona do zabezpieczenia sędziów dotychczasowych (m.in. orzekających w sądach wojskowych w okresie stanu wojennego). Wraz z wejściem w życie ustawy i wyłonieniem wkrótce pierwszego składu KRS wprowadzono gwarancje niezawisłości dla wszystkich sędziów – nieusuwalność sędziów i stan spoczynku. Na straży niezawisłości sędziów stać miała KRS złożona w znacznej części z sędziów do niedawna posiadającymi legitymacje PZPR. W takich warunkach prowadzenie procedur mających na celu „oczyszczenie” środowiska sędziowskiego z osób niegodnie wykonujących swoje funkcje przed 1989 r. stało się niemożliwe. Z czasem uwypukliły się inne problemy, jak wspomniane wyżej pomijanie sędziów sądów rejonowych w kolejnych składach KRS, czy zamkniętego systemu zapraszania do Sądu Najwyższego i prowadzenia – wbrew Konstytucji RP – postępowań zmierzających do obsadzenia stanowisk w Sądzie Najwyższym w samym Sądzie Najwyższym, zostawiając KRS jedynie funkcję „notariusza” (o tym pisałem już w 2020 r.).

W kontekście powyższego może już najwyższy czas pomyśleć nad zasadniczą zmianą modelu ustrojowego wyłaniania kandydatów na sędziów. Może dobrym pomysłem jest skorzystanie z doświadczeń holenderskich tj. selekcji kandydatów przez wyspecjalizowane podmioty^[7] przy zachowaniu formalnej legitymizującej władzę sądzenia drogi wnioskowania do Prezydenta RP przez ministra sprawiedliwości? Pomysłów jest wiele. Trzeba rozmawiać ponad podziałami politycznymi i środowiskami bo tego wymaga dobro Polski i dobro obywateli, dla których istnieje władza, w tym sądownictwo – z poszanowaniem podmiotowości zainteresowanych. Tylko czy jest po temu wola?

[PRZYPISY]

^[1] W dużym uproszczeniu rekomendacja kandydatów na członków TSUE pochodzi od rządu krajowego, ale konieczna jest akceptacja większości politycznej w UE. To podwójnie zabezpiecza decydentów w UE przed wejściem do trybunału ludzi nie swoich. Jak widać w ostatnich latach kandydaci wyłonieni w konkursach w państwach, w których rządy sprawują politycy z innych frakcji niż rządząca lub współpracująca z rządzącą w UE nie są akceptowani przez ciała polityczne (fachowe?) przy TSUE. Doprowadziło to do paradoksu, że liczna grupa członków trybunału przez lata była czynnymi politykami, nawet przez kilkanaście lat ministrami, ale z „właściwej frakcji”. Jednocześnie kadencyjność i możliwość ubiegania się o drugą kadencję w sposób oczywisty nasuwa wątpliwości co do niezależności danego sędziego. Wszystko to rażąco wręcz narusza istotę niezawisłości. Wydaje się, że testów niezawisłości, które zalecał trybunał wobec sędziów polskich sami członkowie Trybunału nie przeszliby.

^[2] Zamierzam o tym więcej napisać w przyszłości.

^[3] Przedwcześnie zmarła Sędzia Gonera w licznych wypowiedziach podkreślała, że niezawisłość opiera się na pięciu podstawowych zasadach: powołania do pełnienia urzędu przez głowę państwa (powołanie oznacza powierzenie funkcji, władzy sądowniczej, zadań związanych z wymierzaniem sprawiedliwości, a nie sposób nawiązania stosunku pracy), niezależności procedury dyscyplinarnej, godnych warunków finansowych, ograniczonego wpływu zewnętrznego na wydawanie orzeczeń oraz nieusuwalności rozumianej też jako brak możliwości usunięcia sędziego z funkcji przez władzę wykonawczą. Sędzia wskazała też m.in., że „bezstronność sędziego jest rodzajem postawy intelektualnej także w tym znaczeniu, że polega na świadomym uwolnieniu się od wszelkich uprzedzeń, sympatii czy antypatii w stosunku do stron”. K. Gonera, Niezależność i niezawisłość sędziowska jako podstawa państwa prawa. Wewnętrzna (intelektualna) niezależność sędziego [w:] Niezależność sądownictwa i zawodów prawniczych jako fundamenty państwa prawa. Wyzwania współczesności, red. T. Wardyński, M. Niziołek, Warszawa 2009. K. Gonera, Status pracowniczy sędziego. Czy sędzia jest pracownikiem? [w:] Pozycja ustrojowa sędziego, red. R. Piotrowski, Warszawa 2015. Sędzia Laskowski na temat niezawisłości sędziowskiej pisał podobnie m.in. w: Uchybienie godności urzędu jako podstawa odpowiedzialności dyscyplinarnej, Warszawa 2019.

^[4] W formie przypisu tylko w tym miejscu krótki komentarz do pojawiających się opinii (szczególnie wśród sędziów z niektórych stowarzyszeń), że sędziowie powołani na urząd sędziego od 2018 r. dyskwalifikowali się samym faktem kandydowania. Otóż wręcz przeciwnie. Bardzo często (pomijam tych, którzy kandydowali z powodu powiazań środowiskowych i politycznych) wykazali się niezależnością, postąpili odważnie, nie ulegli naciskom środowiskowym i wbrew nim wzięli udział w konkursie przed KRS, bo innej drogi nie było. Bojkoty i zastraszenia, obstrukcje, czyli to do czego nawoływali działacze sędziowscy były drogą do ogromnego chaosu, co zresztą obserwujemy. Nie byłoby tego, gdyby tej obstrukcji systemu prawnego nie było.

^[5] Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 1921 r., II GOK 2/18.

^[6] Konstytucja RP stanowi wszak, że sędziowie są powoływani przez Prezydenta RP, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa na czas nieoznaczony. Podstawą wniosku jest uchwała Rady. To wymóg formalny.

^[7] Raporty i publikacje na temat przygotowała Fundacja Court Watch Polska, organizując też kilka konferencji. Zob. Niezależność sądownictwa a proces wyboru sędziów w Królestwie Niderlandów, opracowanie raportu: Bartosz Pilitowski, Współpraca: Stanisław Burdziej, Daria Hofman, Toruń 2022.

https://courtwatch.pl/wp-content/uploads/2022/09/Raport_selekcja_sedziow_w_Krolestwie_Niderlandow.pdf